О концепции рационального, комплексного освоения георесурсов и сохранения недр

Известный специалист в области разработки технологических, организационно-технических, экономических и нормативно-правовых методов недропользования, вед. научн. сотруд. ИПКОН РАН, проф., д.т.н. Е.И. Панфилов излагает свои соображения по законодательному стимулированию недропользователей к рациональному, комплексному освоению георесурсов и сохранению недр.

Переход страны на рельсы рыночной экономики применительно к горной промышленности обусловил передачу пользования ресурсами недр (георесурсами) [1], прежде всего, минерально-сырьевыми ресурсами частным российским, российско-зарубежным, частно-государственным и иным компаниям, что потребовало коренной ломки методов управления горным производством, в первую очередь, в сфере горного законодательства. Принятый в 1992 г. федеральный закон (ФЗ) «О недрах», претендующий на роль базового, способствовал развитию минерально-сырьевой базы и ее использованию. Однако вследствие узкой направленности закона, не позволяющей считать его кодифицированным актом, декларативности ряда норм (ст. 22, 23, 24, 27, 28 и др.) и наличия других недостатков возникла необходимость существенной корректировки закона, несмотря на многочисленные поправки (в 1995, 1999, 2000, 2001 - дважды, в 2002, 2003, 2004 гг.) [2]. Предпринимаемые за последние 5-6 лет неоднократные попытки МПР разработать новый ФЗ «О недрах» (даже «Кодекс РФ о недрах» - 2003 г.) не увенчались успехом в силу объективных и субъективных причин. При этом следует отметить, что последняя редакция ФЗ «О недрах», внесенного летом 2005 г. в Государственную Думу РФ, чревата чрезвычайно серьезными негативными последствиями для нашего общества, т.к. в законопроекте как и в пересматриваемых Водном и Лесном кодексах, уже принятых Госдумой в первом чтении, четко прослеживается генеральная линия федеральных органов исполнительной власти передать в руки крупного частного капитала весь природоре-сурсный блок (воду, леса, недра) посредством перехода на чисто гражданские правовые отношения, используя неудачно сформулированную ст. 130 (п. 1) ГК РФ, исключая систему лицензирования, проведение конкурсов, участие субъектов Федерации в управлении пользованием основными природными ресурсами.

В свете вышеизложенного проблема рачительного использования нашего национального достояния - природных богатств, за счет которых формируется 60-70% государственного бюджета (видимо, эта тенденция сохранится на ближайшие 10-15 лет), приобретает особую актуальность. Это объясняется не только тем, что постоянно развивающемуся и расширяющемуся частному предпринимательству (например, угольная промышленность теперь практически полностью перешла в руки частных компаний) по своей сущности и конечным целям деятельности -получение максимальной прибыли в кратчайшие сроки -чужды вопросы бережного расходования природных ресурсов, в данном случае минерально-сырьевых (о них и пойдет далее речь), но и тем, что действующий государственный механизм обеспечения рационального использования недр не совершенен, контроль и надзор «растащен» по министерствам, службам и агентствам, общепринятой методики и единой, узаконенной системы его проведения не создано.

В настоящей статье представлено наше виденье проблемы, направленность которой понятна из ее названия. С целью однозначного толкования используемых определений и терминов возникает необходимость их рассмотрения в нашем понимании.

1. Георесурсами считаются: вещество недр (твердое, жидкое, газообразное, их смеси), подземное пространство (полости), энергия недр (статическая, геодинамическая, геомагнитная). Георесурсом условно признается также геоинформация, характеризующая по различным признакам и свойствам вещество недр, иные георесурсы, в т.ч. мигрирующие в недрах потоки (флюиды, магму и пр.). Понятно, что минерально-сырьевые ресурсы являются частью вещества недр.

2. Под термином «освоение» подразумевается совокупность производств и процессов, позволяющих довести георесурс до товарного вида, т.е. до той стадии, когда он может стать реализуемой товарной продукцией (первым товарным продуктом). В силу исключительной индивидуальности свойств любого георесурса каждому из них присуща своя совокупность процессов, производимых с ним с целью получения конечного (товарного) продукта.

3. «Рациональным» признается такое освоение георесурса, при котором неукоснительно соблюдаются установленные государством разрешительные и ограничительные параметры (экологические, в т.ч. геомеханические, технологические, организационно-технические и др.), имеющие в отдельных случаях временные периоды действия.

4. Понятие «комплексность освоения» означает, что участок недр, содержащий несколько георесурсов, должен осваиваться с учетом всей их совокупности, либо одновременно, либо последовательно, либо одного из них, но при обязательном сохранении для использования других, соседствующих георесурсов. Например, на Верхне-Камском месторождении калийных солей, под которым залегает нефть, ведется одновременная разработка обоих полезных ископаемых, а в Мирнинском районе Якутии пока разрабатывают только алмазоносные трубки «Мир» и «Интернациональная», в дальнейшем предусматривается освоение находящегося на более глубоких горизонтах Иреляхского нефтегазового месторождения.

Часто употребляемый термин «комплексное использование» мы относим лишь к минерально-сырьевым ресурсам, которые освоены, подвергаются переработке и реализуются. Например, при освоении полиметаллических месторождений в результате переработки добытых руд, получают комплекс концентратов (медных, свинцовых, цинковых и др.), которые могут считаться первым товарным продуктом. Введение раздельного понимания терминов «освоение» и «использование» обусловлено многими причинами: технологии переработки и транспортировки, сферой применения (на локальном, региональном, государственном, международном уровнях), спросом на продукцию и др. Однако оба термина по своему содержанию взаимосвязаны и служат основой оценки общей эффективности использования недр по принятым показателям.

5. Термин «сохранение недр», в нашем представлении, есть система мер (технологических, экономических, организационно-технических, контрольно-надзорных, правовых), которая позволяет сохранить геологическую среду (недра) в состоянии, безопасном для жизнедеятельности человека, и обеспечивает охрану окружающей среды. Предлагаемый термин гораздо полнее и конкретнее, чем широко применяемый термин «охрана недр» отражает свое предназначение. Он достаточно аргументировано обоснован в вышеназванной монографии [1].

Необходимо отметить, что понятия «рациональное» и «комплексное» по своей сущности взаимосвязаны, и принятое их разделение в некоторой степени условно. Термин «сохранение недр» имеет самостоятельное значение, хотя в значительной степени зависит от рациональности и комплексности освоения георесурсов. Поэтому все три указанные определения следует рассматривать совместно и одновременно. Они достаточно полно характеризуют проблему и позволяют более четко и однозначно трактовать ее основные положения любым юридическим и физическим лицом, на любом уровне управления (государственном, частном, смешанном).

Помимо указанных определений и понятий весьма часто употребляется термин «эффективное», но под словом «эффективный» можно понимать что угодно. Его применение целесообразно при строго указанной адресности конкретного вида эффективности и наличии критериев оценки.

В соответствии с принятыми понятиями возникает возможность изложить основополагающие принципы рационального, комплексного освоения георесурсов и сохранения недр. Значительная часть из них общеизвестна. В общем виде они приведены в действующем ФЗ «О недрах» и повторены в новом законопроекте «О недрах», внесенном в июне 2005 г. в Государственную Думу РФ. Декларативность приведенных правовых норм обуславливает необходимость их конкретизации, корректировки и разработки новых требований и правовых норм на основе собственных представлений, исходя из конституционного положения о государственной собственности на недра, которым руководствуемся во всей работе.

Изначальным и одним из главных принципов, даже постулатом является полнота и качество, в т.ч. надежность и достоверность информации, получаемой на всех этапах освоения георесурсов, начиная с геологического изучения и завершая получением первого товарного продукта. Это означает, что для каждого этапа разрабатывается и юридически оформляется соответствующая совокупность количественных и качественных показателей и единая методика их определения и применения. В ней, в частности, обосновывается и устанавливается минимально допустимое количество георесурса, подлежащее первичному оперативному и постоянному учету, перечень основных и дополнительных количественных и качественных показателей, необходимых для установления рациональности, комплексности освоения георесурса и сохранности недр, способы и порядок их определения, учета, надзора и контроля. Так, на этапе поисково-разведочных работ целесообразно определять не только возможную локализацию какого-либо одного предполагаемого минерального образования, а всю возможную совокупность георесурсов на исследуемом участке недр (полости, подземные воды, термальные источники и пр.). Для этого на основе имеющихся общих геологических представлений об изучаемом районе устанавливается перечень параметров, которые позволят дать характеристику прогнозируемых георесурсов, в том числе установить параметры о напряженно-деформируемом состоянии массива в этом районе.

Предвижу вполне резонные возражения о нецелесообразности такого подхода из-за дополнительного расходования материальных, трудовых, финансовых и других ресурсов. Однако ориентировка на поиски лишь одного ресурса, например, нефти или железной руды и отказ от всестороннего и полного изучения рассматриваемого участка недр может оказаться не только более капиталоемким (в суммарном исчислении), но и привести к порче или потере другого георесурса, обнаруженного в процессе освоения первоначально найденного.

Например, в КМА при разведке железной руды оказались недостаточно изученными т.н. общераспространенные полезные ископаемые (высококачественные глины, пески). Их смешение со вскрышными породами в процессе добычи железной руды приводит к резкому ухудшению качества этих глин и даже их потере. Предлагаемый подход вовсе не означает, что везде и всегда требуется проводить полное, комплексное изучение участков недр. Он оправдан в тех местах, где по результатам общих геологических прогнозов и оценок предполагается наличие нескольких георесурсов, которые могут представлять интерес для государства и его административных образований в настоящее время или на перспективу с учетом находящихся на изучаемой территории возобновляемых природных ресурсов. Поэтому требуется разработка нормативного документа, регламентирующего целесообразность или обязательность комплексного изучения участков недр и их ранжирование по установленным приоритетам.

Следующее положение предполагает обязательное комплексное изучение полученной информации и проведение предварительной (экспертной) оценки по установленным экологическим, технологическим, экономическим параметрам совокупности георесурсов, содержащихся в изучаемом участке недр. На ее основе осуществляется сопоставление, ранжирование и отбор наилучшего георесурса по каждому из принятых параметров; затем по принятым эколого-экономическим показателям с учетом всего комплекса природных ресурсов на данном участке недр намечаются конкурирующие варианты. Например, что лучше: вести добычу железной руды в районе КМА открытым способом, страдающим крайне негативными экологическими последствиями, или сохранить лучшие в Европе черноземы, способные обеспечить Россию на столетия ценными сельхозпродуктами. Изъятие почв из естественной среды их нахождения чревато полной потерей гумусовой составляющей. Далее, из числа сравниваемых принимается тот, который с позиции общегосударственных интересов на обозримый, заданный период времени, является предпочтительным, более рациональным. Суммируя участки недр с принятыми приоритетами освоения его природоре-сурсного потенциала, можно производить природо-терри-ториальное зонирование района, региона, выделить наиболее перспективные природоресурсные промышленные комплексы, в т.ч. минерально-промышленные. Основное отличие наших представлений от традиционно сложившихся заключается в обязательном комплексном подходе к оценке, определению и ранжированию освоения совокупности природных (возобновимых и невозобновимых) ресурсов, содержащихся на изучаемом участке (в лито-сферном блоке).

Третье положение, являющееся наиболее важной частью понятия «рациональное и комплексное освоение георесурсов», связано с разработкой технико-экономического обоснования (ТЭО) намеченного к освоению объекта - месторождения полезных ископаемых. Порядок и существо подготовки ТЭО общеизвестны, как и обязательность его наличия. Поэтому выделим лишь те параметры и показатели, которые имеют непосредственное отношение к проблеме. В их числе: величина утвержденных балансовых и забалансовых запасов в натуральном и стоимостном (для категорий А, B и С1 - по мировым и внутренним ценам) выражении, отражаемая в бухгалтерской документации; показатели извлечения полезных ископаемых (полезных компонентов) из недр (проектные, плановые и нормативные). При этом существующие показатели потерь по выемочным единицам целесообразно заменить показателями извлечения из недр и считать запасы, оставляемые в предохранительных, общешахтных и иных подобных целиках, не потерями, а временно не разрабатываемыми запасами, числящимися на балансе горного предприятия. Ввести в качестве неотъемлемого элемента любого ТЭО лимиты выемки лучших запасов, т.е. с повышенным качеством или с более благоприятными условиями эксплуатации, и определять их долей в общем количестве разрабатываемых балансовых запасов, меньшей, чем средние значения. Например, доля запасов с наилучшими качественными характеристиками (содержанием металла в рудах; легких фракций, серы, воды

в нефти и т.д.) в общих запасах составляет 20%. Тогда лимит выборочной выемки на планируемый период не должен превышать этой величины. Таким же образом можно установить лимит (квоту) извлечения полезных ископаемых из лучших по условиям эксплуатации участков, принимая в качестве сравнительного критерия прямые затраты на добычу.

Обязательным параметром любого проекта следует считать вариантность технологических решений по полноте и качеству извлечения запасов из недр, принимаемых как на этапе опытно-промышленной проверки, так особенно на этапе эксплуатации, когда очень часто возникает необходимость корректировки существующей технологии. Важно, чтобы корректировка ориентировалась на лучшие технико-технологические решения даже в ущерб экономике. Приведенные параметры, характеризующие рациональность и комплексность освоения недр, не исчерпывают возможный их перечень, учитывая индивидуальность и неповторимость любого георесурса, однако могут служить основанием для обязательного учета при составлении проекта.

Составной, неотъемлемой частью этого концептуального положения, касающегося подготовки любого проекта ТЭО, следует считать обязательное наличие альтернативных технико-технологических решений, учитывающих влияющие факторы (экологические, ресурсные, экономические, организационно-технические, социальные и пр.), т.е. вариантность проекта. Подобное требование обуславливает необходимость проведения торгов на право пользования участками недр или георесурсами в различных формах (аукционы, конкурсы, конкурсы с аукционным завершением), что соответствует ст. 101 п. «5» действующего ФЗ «О недрах». Но МПР в последние годы, игнорируя закон, проводит только аукционы. Более того, в принятой Правительством РФ «Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)» в сфере недропользования предусматривается «осуществлять безусловное применение состязательной процедуры предоставления прав пользования недрами на основе аукционов (за исключением закрытого перечня оснований для принятия индивидуальных решений по вопросам, связанным с интересами национальной безопасности, выполнением обязательств по международным договорам), усилив контроль за проведением аукционов» (Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. №38-р). Ущербность такого одностороннего подхода, ориентированного лишь на получение сиюминутной выгоды от состязательности крупного капитала и отрицающего конкурсы, т.е. соревнование, в частности, новых технологий, а, следовательно, инноваций, не принята профессиональным сообществом и даже властными структурами, например, Советом Федерации РФ, рядом регионов и даже некоторыми частными компаниями.

Четвертое концептуальное положение сводится к известному требованию об обязательной государственной экспертизе проекта, которую целесообразно проводить комплексно, объединяя геологическую, экологическую, технологическую и экономическую экспертизы. Важнейшим, определяющим условием ее осуществления следует считать полную независимость от федеральных и региональных органов исполнительной власти в принятии заключений и решений. Это достигается путем законодательно оформленного выделения комплексной государственной экспертизы в самостоятельный орган, работающий при Правительстве РФ и отчитывающийся перед ним. Иначе избежать или хотя бы

уменьшить ведомственный чиновничий пресс невозможно. Допустимо, а в отдельных случаях обязательное проведение общественной независимой экспертизы, например, принятие проекта о планируемой прокладке нефтепровода по заповедной зоне российской жемчужины и объекта Всемирного наследия - озера Байкал.

К сожалению приходится констатировать, что в настоящее время проблема полноценной экспертизы, в том числе и особенно экологической, приобретающей первостепенное, основополагающее значение для всего мирового сообщества, в нашем государстве не решена. Наглядным примером такого утверждения служит хотя бы тот факт, что экологический контроль в стране возложен на две самостоятельные организации: Росприроднадзор и Ростехнадзор. Разделить же их функции, права и обязанности практически невозможно.

Вызывает озабоченность также продолжающееся преобладание административно-корпоративного права в принятии решений. В качестве примера можно привести отложенное отрицательное заключение государственной экологической экспертизы по прокладке нефтепровода по берегу Байкала, когда 43 из 52 членов экспертной комиссии высказались за отклонение проекта, представленного ОАО «Транснефть». Доводы компании, кстати государственной, изложенные, в частности, ее президентом С.Вайнштоком в «Российской газете» (от 10 февраля 2006 г., №28), даже не у специалистов вызывают скептицизм и недоумение. В своем весьма содержательном интервью газете он утверждает, что это не инфраструктурный проект, но в то же время справедливо отмечает, что «... если трубопровода там (в Восточной Сибири - прим. автора) не будет, то Восточно-Сибирскую провинцию освоить нам не удастся». Где логика? И почему не принять вариант, предложенный Президентом Якутии В. Штыровым о прокладке нефтепровода (хорошо бы рядом и газопровода) по Якутии, что резко улучшит ее экономику по очень многим составляющим? Допустимо ли считать «оптимальным» проект, рассчитанный, исходя из интересов компании, а не всех смежных регионов и государства в целом? Кстати о государстве. С. Вайншток, как глава государственной компании резонно сообщает: «Если же государство скажет «нет» - значит нет». Но в то же время оказывает прямое давление на государственную экологическую экспертизу, заявляя «. если вы примите отрицательное решение по экспертизе, то мы с вами встретимся в суде(!)». И угроза действует. Председатель Ростехнадзора К. Пуликовский не подписал подготовленное отрицательное заключение и продлил срок его подготовки на 30 дней, вводя в экспертную комиссию по предложению «Транснефти» более двух десятков новых членов. Итог предсказуем. Вызывают возражение обоснования С.Вайнштока о безопасности нефтепровода, о тех действительно уникальных мерах по созданию «умной трубы», резко снижающей риски обычных катастроф. Но когда речь идет о сейсмоопасной зоне, где возможны землетрясения силой 9-11 баллов, все эти мероприятия окажутся пустой игрушкой, и нефть польется в о. Байкал, а планируемое создание природоохранного флота озеро не спасет, т.к. не так опасна нефтяная пленка, расплывающаяся по водной поверхности, как коагулируемые и оседаемые на дно особо токсичные для всего живого компоненты нефти. Собрать их на дне практически невозможно. Ссылки С. Вайнштока на соответствие проекта ряду существующих законодательных актов, в т.ч. на рамочный ФЗ «Об охране окружающей среды», другие законодательные и подзаконные акты справедливы, но всем известно, что, во-первых, большинство из них, в т.ч. и упомянутый ФЗ несовершенны, противоречивы, не доведены до конкретных требований и правил, во-вторых, имеется ряд принятых ФЗ, как например, об охране озера Байкал и его бассейна, о заповедниках и др., отрицающих вторжение таких опасных сооружений как нефтепровод на заповедную территорию, и, в третьих, применительно к столь уникальному объекту мирового значения применим лишь один закон - недопущение любого риска возможных негативных воздействий на него, прежде всего, загрязнений.

Перечень спорных вопросов, имеющихся в интервью, можно было бы продолжить, но и этих достаточно, чтобы показать характер отношений государственных структур к экологическим проблемам, в данном случае даже социально-нравственной, которую правомерно рассматривать как концептуальное положение.

Возвращаясь к экспертизе, хотелось бы подчеркнуть, что рекомендации независимой экспертизы должны рассматриваться во властных структурах наравне с заключением государственной экспертизы, естественно, с участием в обсуждении самих экспертов и представителей СМИ, чтобы любой проект (исключая оборонные) мог стать достоянием общественности и любого гражданина страны.

Следующее концептуальное положение предполагает наличие четкого, действенного и всем понятного механизма реализации и соблюдения параметров по рациональному, комплексному освоению георесурса, заложенных в проекте или дополнительно внесенных, понимая под механизмом совокупность требований, принимаемых решений и комплекс проводимых мероприятий, обеспечивающих рациональное и комплексное недропользование. В их числе:

1. Наличие на каждом горнодобывающем предприятии надежного, достоверного, оперативного и постоянного, автоматизированного (при технической возможности) учета количества и качества извлекаемых и погашаемых запасов как по отдельным выемочным единицам (блоку, уступу, каждой скважине и пр.), так и по объекту в целом. Это требование является производным от первого концептуального положения.

2. Установление конкретных параметров, определяющих рациональность и комплексность освоения георесурсов, включая нормативы, лимиты, квоты, в т.ч. предложенные в предыдущем четвертом положении параметры, и внесение их в проекты на основе единых правил, методик и инструкций, одобренных государственной комплексной экспертизой и утвержденных Правительством РФ.

3. Создание действенной системы преференций, экономических, правовых и иных рычагов, позволяющих достичь рационального, комплексного освоения георесурсов. Таковыми могут служить, в части преференций:

- получение компанией первоочередного, приоритетного права на пользование сопутствующим георесурсом, выявленным в процессе освоения основного;

- снижение налога на прибыль (на НДПИ) для юридических и физических лиц, добившихся более рационального (в сравнении с нормативами, лимитами и т.д.) или комплексного освоения участка недр, исходя из принципа деления пополам (между государством и компанией) дополнительно полученного, обоснованного дохода;

- создание гибкой системы льготного налогообложения, учитывающей условия и этапы освоения георесурсов, их специфические особенности (обводненность, трудноиз-влекаемость, наличие вредных примесей и другие факторы). В принципе, для каждого крупного (по установленным показателям) или представляющего особую ценность для государства месторождения либо их групп, объединенных по отдельным видам георесурсов, типичным условиям эксплуатации и другим признакам, целесообразно устанавливать свою систему взимания налогов, платежей и сборов, используя единую общегосударственную методику их определения и расчета;

- допущение и проведение пересчета ранее установленных параметров (нормативов, лимитов и т.д.) по рациональному, комплексному освоению георесурсов в связи с изменением горногеологических и других условий эксплуатации, требующих вложения дополнительных материальных, трудовых и финансовых средств в пересчете на денежный эквивалент, в размере не менее 15-20%;

- государственная поддержка и создание набора преференций (инфраструктурных, экономических, правовых, организационно-технических), стимулирующих развитие малого горного предпринимательства, направленного на изыскание новых технических и технологических средств и методов повышения полноты, качества и комплексности освоения минерально-сырьевых ресурсов, включая мелкие месторождения, остаточные, низкоде-битные, малопродуктивные, трудноизвлекаемые запасы, техногенные минеральные образования и другие объекты минерально-промышленного комплекса. В качестве малых предприятий могли бы выступать научно-производственные центры, организовываемые при академических институтах.

В части экономических и других санкций:

- финансовое взыскание с организаций (с государственным, частным или смешанным капиталом) за предоставление недостоверной или недостаточно полной геоинформации, что определяется согласно специальной единой методики по каждому крупному объекту (месторождению полезных ископаемых) либо по совокупности близких по условиям эксплуатации месторождениям, в т.ч. мелким. Размер возможных санкций также подлежит расчету по специальной методике, учитывающей нанесенный фирме (компании) экономический и иной ущерб;

- наложение штрафа за несвоевременный (в сравнении с проектом) ввод в эксплуатацию полученного в пользование месторождения, исчисляемый исходя из суммы недополученных государством платежей и налогов (упущенной выгоды) за период задержки;

- применение санкций за перевод в число нерентабельных и списываемых с баланса предприятия запасов, оказавшихся таковыми в результате превышения лимитов извлечения запасов с более высоким качеством или лучшими условиями эксплуатации. Величина экономической санкции определяется в каждом конкретном случае на основе единого, юридически оформленного методического подхода при соблюдении условия, согласно которому штраф не может быть меньше удвоенной суммы дохода, рассчитанного на количество списанных (переведенных в нерентабельные) запасов. Допустимы и иные санкции. Например, обязательность выполнения предписания геологического надзора о включении подобных участков в число разрабатываемых за установленный период времени. Эта мера должна быть прописана в законе;

- введение платы за нарушение установленных нормативов извлечения запасов из недр, за сверхнормативные потери, величина которой устанавливается по видам полезных ископаемых в зависимости от их ценности, ограниченности распространения в стране, значимости для государственных нужд и других факторов, изменяясь в размере от 2-х до 5-кратных значений платы налога на добычу полезных ископаемых. Можно не вводить плату за снижение норматива извлечения, если НДПИ рассчитывать не на добытое полезное ископаемое, а на погашаемые балансовые запасы (для месторождений твердых полезных ископаемых, разрабатываемых традиционными способами), т.е. в тех случаях, когда имеется относительно достоверная информация об их величине;

- применение санкций за превышение установленных лимитов (квот) на добычу полезных ископаемых из лучших по качеству или условиям эксплуатации запасов. Если такое нарушение повлекло за собой перевод в нерентабельные оставшейся части запасов и их списание, то применяются вышеизложенные санкции. Если же оставшиеся запасы сохраняются на балансе предприятия, то оно обязано иметь бизнес-план их освоения собственными силами или с привлечением других предпринимателей, согласованный с контрольно-надзорными органами;

- наличие единого государственного органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор за рациональным, комплексным освоением георесурсов и сохранением недр.

В настоящее время эти функции «растащены» между МПР, Минпромэнерго, их службами и агентствами и Ростехнадзором. Например, в соответствии с Постановлением

Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 с изменениями от 21 января 2006 г. «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» к ее полномочиям, в частности отнесено осуществление контроля и надзора «за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, с целью обеспечения соблюдения всеми пользователями недр законодательства Российской Федерации утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по охране недр (в пределах своей компетенции), по безопасному ведению работ, а также с целью предупреждения и устранения их вредного влияния на население, окружающую среду, здания и сооружения (п. 5.3.17)». Берем Постановление Правительства РФ от того же числа (30 июля 2004 г.) №400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370» и читаем в п.5, что Федеральная служба осуществляет контроль и надзор: «за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (пп. 5.1.3); за рациональным использованием минеральных и живых ((?) - вопрос автора) ресурсов на континентальном шельфе (п. 5.1.7). Дублирование полномочий этих служб согласно указанных Постановлений РФ прослеживается также по лицензионной деятельности и государственной экологической экспертизе. Подобные акты не способствуют успешному решению рассматриваемой проблемы, скорее усугубляют ее, особенно на местах, ведут к росту чиновничьего аппарата по разным ветвям исполнительной власти со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями. Видимо, наиболее приемлемым на сегодня решением может быть разделение функций этих служб на основе критерия возобновимых и невозобновимых природных ресурсов. Последние (с учетом подземных вод) целесообразно передать целиком в ведение Ростехнадзора, имеющего многолетний, даже многовековой опыт работы в горной промышленности, с включением в сферу его деятельности контроля за соблюдением разрабатываемых законов по техническим регламентам.

Механизм обеспечения рационального, комплексного освоения георесурсов и сохранения недр не даст положительных результатов, если не учитывать роль и значение субъектов Федерации и муниципальных образований в его реализации. Вопрос исключительной важности. Принятый в августе 2004 г. ФЗ №122 по разграничению полномочий между центром и регионами практически лишил последних конституционного права по предметам совместного ведения, в т.ч. по природным ресурсам (ст. 72, п.1, пп. «в», «г», «д» и «к» Конституции РФ). Почти единодушное несогласие регионов в «протащенным» через думское большинство с этим законом было озвучено в июле 2005 г. на Госсовете, что вынудило Правительство РФ, а точнее Минфин и МЭРТ внести поправки, которые в декабре прошлого года получили воплощение в ФЗ №199 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты России в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Не рассматривая ряд ключевых позиций, касающихся, в частности, сохранения доминирующей роли («тотальной централизации») Минфина РФ в распределении финансовых средств, отрадно заметить, что по новому закону усиливается роль субъектов РФ в решении экологических проблем (экоэкс-пертиза, экоконтроль и др.).

Вместе с тем, приходится констатировать, что вопросы природопользования, в т.ч. недропользования, полностью остались в ведении федеральных органов власти, причем даже по т.н. общераспространенным полезным ископаемым (проведение экспертизы запасов и оставление в бюджете субъекта РФ средств от этой экспертизы, выдача лицензий на малые месторождения и иные георесурсы местного значения и т.д.). Не урегулированы вопросы содержания бесхозного горного имущества, в т.ч. десятков и сотен законсервированных скважин, отработанных карьеров и пр. Такой подход властных структур порождает иждивенческие настроения у местных органов власти, которые совсем не заинтересованы в рациональном освоении георесурсов, а зачастую просто не в состоянии выполнять эту важную государственную задачу. Ее выполнение осложняется также тем обстоятельством, что до сих пор между разными министерствами, службами и агентствами не разграничены сферы полномочий, компетенции и ответственности во взаимодействии с регионами. Поэтому решение столь важной задачи в современных условиях развития страны правомерно считать основополагающим принципом - концептуальным положением.

Как мы отмечали, составной, неотъемлемой частью рассматриваемой проблемы является вопрос о сохранении недр, имеющий принципиальное отличие от существующего понятия «охрана недр». Под последним, подавляющим числом не только населения, но и специалистов понимается, как правило, совокупность мероприятий, направленных на предотвращение опасных для человека явлений и процессов, которые могут возникнуть в недрах в результате его деятельности в них (обрушение пород, пылегазо-вые выбросы, взрывы метана, опускание поверхности и т.д.), т.е. обеспечить безопасное техногенное вмешательство в недра при освоении их георесурсов. В нашем представлении, понятия «сохранение недр» более емкое нежели «охрана недр» и включает не только безопасность недропользования, т.е. охрану недр в ее существующей трактовке, но и сохранение геологической среды, как составной части природной среды и биосферы в целом, иначе говоря, предполагает обеспечение безопасности самой планеты Земля, ибо недра - ее суть и содержание. Отсюда возникает настоятельная необходимость совместного решения указанных задач. С практической точки зрения это означает, что рассматривая вопрос об охране недр (в общераспространенном понимании) следует изыскивать и предусматривать комплекс мер, направленных на предотвращение глобальных негативных последствий от воздействий техногенеза на планету (ее часть).

Например, в числе таких мер, может быть, прогноз и предупреждение техногенных землетрясений. Понимая, что решение подобных столь крупномасштабных задач не по силам даже отдельно взятому государству, тем не менее, учет указанного фактора обязателен при составлении любого проекта, связанного с недропользованием. Так, например, недопустимо размещать огромную массу вскрышных пород, исчисляемую десятками и сотнями миллионов тонн, на границе тектонических разломов, чтобы не нарушить напряженно-деформированное состояние горного массива и не вызвать непредсказуемую реакцию недр на такие, пусть локальные, но достаточно крупные нагрузки. По существу, затронутые вопросы являются предметом специальных исследований.

С точки зрения реализации мер по охране недр в общепринятом в настоящее время понятии требуется в первую очередь коренным образом переработать правовые нормы действующего ФЗ «О недрах» в этой части. Они изложены в п.п. «7» - «10» статьи 23 данного закона и предусматривают: охрану месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров, предотвращения загрязнения недр, особенно при подземном хранении нефти, газа, иных веществ, захоронении отходов, сбросе сточных вод; соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации горных предприятий, недопущение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых. Декларативный характер таких правовых норм создает серьезные трудности, прежде всего в проведении контрольно-надзорных мероприятий. Существующие «Правила охраны недр» действуют лишь до введения общих и специальных технологических регламентов, которые появятся не ранее, чем через 1-2 года. Выход из создавшегося сложного положения видится в незамедлительной подготовке, как временной меры, «Положения о рациональном, комплексном освоении георесурсов и сохранении недр», утвержденного Правительством РФ, либо Указом Президента РФ, которые в дальнейшем преобразовать в отдельный Федеральный закон.

Представленное в статье наше виденье решения указанной государственной проблемы и изложенные концептуальные положения и предложения по их реализации могут стать основой для принятия предлагаемых нормативно-правовых актов, в первую очередь, проекта ФЗ «О рациональном, комплексном освоении георесурсов и сохранении недр».

ЛИТЕРАТУРА:

1. Горные науки, освоение и сохранение недр Земли. Под редакцией академика РАН КН.Трубецкого. М. изд. АГН. 1997

2. Сборник нормативных актов. Закон Российской Федерации «О недрах» (по состоянию на 22.08.2004 г.). М. изд. ФГУ НПП «Росгеофонд», выпуск 17,2004. с. 5.

Журнал "Горная Промышленность" №1 2006