О перспективах развития государственно-частного партнёрства в угольной отрасли России
Е.В. Гоосен, канд. экон. наук, ст. научн. сотр., Федеральный исследовательский центр угля и углехимии СО РАН
В.И. Клишин, д-р техн. наук, директор Института угля, ФИЦ УУХ СО РАН
А.В. Колеватова, мл. науч. сотр., Кемеровский Институт (филиал) РЭУ имени Г. В. Плеханова
Ведение
Сегодня наряду с нефтью и газом мировая угледобывающая отрасль занимает значимое место в производстве и потреблении первичных энергоресурсов. Так, в 2016 г. на долю угля приходилось 28,1% годового потребления источников первичной энергии. При этом основной спрос на уголь исходит от промышленности и тепло- и электрогенерации, и, по прогнозам Международного энергетического агентства (МЭА), до 2035 г. доля угля в этих секторах экономики будет только расти. Большую роль в развитии топливно-энергетического комплекса (ТЭК) традиционно играет государство.
В то же время современное их развитие связывается с такой новой формой сотрудничества, как государственно-частное партнерство – ГЧП (в рамках настоящего исследования под ГЧП понимаем организационное и институциональное объединение государства и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в масштабе всей страны или отдельных территорий). Специфика ТЭК и угольной отрасли состоит в том, что месторождения полезных ископаемых сами по себе редко выступают объектами соглашений ГЧП. Исключение составляют концессионные соглашения и соглашения о разделе продукции, которые в мировой практике часто не относятся к ГЧП.
Тем не менее в рамках ТЭК и угольной отрасли объектами ГЧП выступают обеспечивающие их отрасли – производственная инфраструктура (энергетика, линии электропередач, железнодорожный и трубопроводный транспорт, автодорожное хозяйство, порты, коммунальные системы и т.п.) и социальная сфера (строительство жилья, общественных зданий, объекты сферы науки, образования и здравоохранения и т.д.). Они выполняют важную роль в обеспечении рационального недропользования и развитии территорий, на которых ведется добыча и переработка полезных ископаемых. В связи с этим целью данной статьи является анализ перспектив развития ГЧП в угольной отрасли России.
Современное состояние угледобывающей отрасли в мире
Угледобывающая отрасль занимает значимое место в производстве и потреблении первичных энергоресурсов наряду с нефтью и газом. В 2016 г. на долю угля приходилось 28,1% годового потребления источников первичной энергии (рис. 1, табл. 1). Это связано с тем, что уголь остается наиболее распространенным и доступным топливом в мире, его разведанных запасов хватит более чем на 100 лет при потреблении на уровне 2013 г.
Место угледобывающей отрасли России в мире
Фундаментом экономики России является ее минеральносырьевая база – совокупность разведанных и оцененных запасов и локализованных ресурсов полезных ископаемых. В недрах России в том или ином количестве выявлены практически все известные в мире полезные ископаемые. Россия является одним из мировых лидеров по запасам нефти, природного газа и углей.
Доходы, получаемые за счет добычи и экспорта энергетического сырья и продуктов их переработки, составляют более половины поступлений в федеральный бюджет; основная их часть – это нефтегазовые доходы (табл. 2).
В 2015–2016 гг. доля средств, получаемых за счет добычи и экспорта углеводородов и продуктов их переработки, в балансе доходов государства постепенно уменьшалась, прежде всего в связи со снижением мировых цен на нефть. Так, в 2014 г. нефтегазовая отрасль обеспечила поступление в государственный бюджет 44,1% суммарных средств, а в 2016 г. – всего 41,4%. В то же время значимость отраслей промышленности, занимающихся добычей и переработкой твердых полезных ископаемых, растет, их доля в 2016 г. составила 11,2% против 10,8% в 2014 г.
Угольная отрасль в России играет значительную роль в экономике страны наряду с другими отраслями топливно-энергетического сектора. Россия, по данным The BP Statistical Review of World Energy (2017), в 2016 г. занимала третье место в мире по доказанным запасам угля и второе место в мире по разведанным запасам угля (табл. 3).
Для потребностей страны его будет достаточно более чем на 400 лет при текущем уровне потребления (см. рис. 1).
По добыче угля Россия занимает шестое место (4,3%), а по объемам экспорта – третье место в мире. Лидирующее место в мировой торговле энергоресурсами и экспорт почти половины производимой первичной энергии негативно сказывается на экономике России. В недрах Российской Федерации сосредоточена треть мировых ресурсов угля и пятая часть разведанных запасов – 193,3 млрд т, из них 101,2 млрд т бурого угля, 85,3 млрд т каменного угля (в том числе 39,8 млрд т коксующегося угля) и 6,8 млрд т антрацитов. Промышленные запасы действующих предприятий составляют почти 19 млрд т, в том числе коксующихся углей – около 4 млрд т (рис. 2).
Рис. 2 Запасы углей, учтенные государственным балансом полезных ископаемых РФ по состоянию на 01.01.2016 г. [4]
Современное состояние угледобывающей отрасли в России
На территории России сосредоточено 22 угольных бассейна и 129 отдельных месторождений. Добыча угля ведется в семи федеральных округах, 25 субъектах Российской Федерации. По состоянию на 01.01.2016 г., добычу угля в Российской Федерации осуществляло 191 угольное предприятие, в т.ч. 60 угольных шахт и 131 разрез. Совокупная производственная мощность угольных предприятий по добыче угля составляет 424,7 млн т (на 01.01.2016 г.) [1, 4].
По состоянию на начало 2017 г. в России действовало 181 угледобывающее предприятие, в том числе 66 шахт и 115 разрезов. Переработка угля осуществлялась на 65 обогатительных фабриках и установках, а также на имеющихся в составе большинства угольных компаний сортировках.
Всего в отрасли задействовано около 145 тыс. человек, а с членами их семей – около 700 тыс. человек. В результате проведенной в ходе реструктуризации угольной промышленности приватизации угольных активов практически вся добыча угля осуществляется акционерными обществами с частной формой собственности.
В России уголь потребляется во всех субъектах Российской Федерации. Основные потребители угля на внутреннем рынке – это электростанции и коксохимические заводы. Из угледобывающих регионов самым мощным поставщиком угля является Кузнецкий бассейн – здесь производится более половины (59%) всего добываемого угля в стране и 76% углей коксующихся марок. Наиболее перспективными по запасам и качеству угля, состоянию инфраструктуры и горнотехническим возможностям являются, помимо предприятий Кузбасса, разрезы Канско-Ачинского бассейна, Восточной Сибири и Дальнего Востока, дальнейшее развитие которых позволит обеспечить основной прирост добычи угля в отрасли. С точки зрения наращивания производственного потенциала наиболее перспективными становятся районы Восточной Сибири и Дальнего Востока.
Несмотря на обеспеченность угольной промышленности сырьевой базой в целом, потребуется увеличение динамики воспроизводства запасов высококачественных углей, прежде всего для обеспечения коксохимической промышленности углем дефицитных марок.
Сейчас развитие угольной отрасли идет за счет освоения новых перспективных угольных месторождений Восточной Сибири и Дальнего Востока (рис. 3).
Рис. 3 Новые перспективные угольные месторождения Восточной Сибири и Дальнего Востока [1]
При этом освоение перспективных угольных месторождений Восточной Сибири и Дальнего Востока до 2030 г. будет происходить в условиях инфраструктурных ограничений, так как эти проекты связаны с одновременным развитием железнодорожной и портовой инфраструктур и, прежде всего с модернизацией Байкало-Амурской (БАМ) и Транссибирской (Транссиб) железнодорожных магистралей, с развитием пропускных и провозных способностей, со строительством новых железнодорожных магистралей от месторождений угля до существующих станций (Улак-Эльга, Элегест-Кызыл-Курагино, Огоджа-Февральск), а также с развитием портовых мощностей по перевалке угля на Дальнем Востоке. В соответствии с программой развития угольной промышленности России на период до 2030 г. намечено формирование новых центров добычи угля в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке.
При этом доля Восточной Сибири в добыче угля должна возрасти с 23,7 до 34%, Дальнего Востока – c 9,7 до 15,2%. Для этого предполагается реализация крупных инвестиционных проектов как в самой угольной отрасли, так и в смежных (обслуживающих) отраслях – транспортной и социальной инфраструктуре. Здесь планируется организация мощных углехимических и энергетических комплексов, в состав которых, помимо добывающих, войдут предприятия по переработке угля, тепловые электростанции и объекты транспортной инфраструктуры.
Для реализации этих планов активно используются проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства (ГЧП).
Государственно-частное партнерство в угледобывающей отрасли России
Существует множество определений ГЧП, что является отражением не только различий в научных концепциях и подходах к государственно-частному партнерству, но и многообразия вариантов реализации проектов на практике в конкретных странах и отраслях [5].
В рамках данной статьи за основу взято наиболее распространенное и наиболее общее определение: государственночастное партнерство – это организационное и институциональное объединение государства и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в масштабе всей страны или отдельных территорий. Существенными обязательными признаками ГЧП являются:
- проектный подход (партнерство реализуется посредством среднесрочного или долгосрочного проекта с четко определенным и сроком, и бюджетом);
- инвестиционный характер;
- формализованный характер (отношения сторон фиксируются в официальных документах: договорах, контрактах, учредительных документах и др., в которых, кроме прав и обязанностей сторон, определяются общие цели, публичный интерес и общественная направленность);
- равноправный партнерский характер, предполагающий совместное участие в реализации и управлении проектом (оба участника – и государство, и бизнес – должны участвовать и в финансировании, и управлении проектом) [6].
Наряду с «классическими» для ГЧП проектами существует много иных форм сотрудничества власти и бизнеса в форме инвестиционных проектов и программ, которые не соответствуют перечисленным выше признакам, но решают сходные с ГЧП задачи. Такие инвестиционные проекты и программы принято назвать квази-ГЧП (почти ГЧП или проекты, реализуемые на принципах ГЧП) [7].
Специфика ТЭК и угольной отрасли состоит в том, что месторождения полезных ископаемых сами по себе редко выступают объектами соглашений ГЧП. Исключение составляют концессионные соглашения и соглашения о разделе продукции (СРП), которые часто в мировой практике не относят к ГЧП. Тем не менее в рамках ТЭК и угольной отрасли объектами ГЧП выступают объекты обеспечивающих отраслей – производственная инфраструктура (энергетика, линии электропередач, железнодорожный и трубопроводный транспорт, автодорожное хозяйство, порты, коммунальные системы и т.п.) и социальная сфера (строительство жилья, общественных зданий, объекты сферы науки, образования и здравоохранения и т.д.). Они выполняют важную роль в обеспечении рационального недропользования и развитии территорий, на которых ведется добыча и переработка полезных ископаемых [8].
Приоритетные направления, в которых реализуются подобные проекты, включают в себя:
- модернизацию и развитие железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с усилением пропускных и провозных способностей;
- развитие морской портовой инфраструктуры Дальнего Востока;
- создание минерально-сырьевых, энерготехнологических, горно-металлургических и углехимических кластеров в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах (табл. 4).
К реализации проектов привлечены крупнейшие управляющие компании, в том числе угольно-металлургические, которые обеспечивают основной объем добычи угля в России: ЕВРАЗ, «Мечел», «Северсталь» и другие. Они определяют данные проекты как стратегические для развития собственного угольного и сталелитейного бизнесов [10]. Перечень наиболее перспективных угольных месторождений и крупных инвестиционных проектов развития угольной отрасли с применением механизмов ГЧП до 2030 г. с указанием региона приведен в табл. 5.
Заключение
После оценки современного состояния угледобывающей отрасли в мире можно заключить, что уголь остается наиболее распространенным и доступным топливом в мире, его разведанных запасов хватит более чем на 100 лет при потреблении на уровне 2013 г.
Сопоставление данных по добыче и экспорту угля в мире с аналогичными данными по России дает возможность утверждать, что в добыче угля Россия занимает шестое место, а по объемам экспорта – третье место в мире, при этом лидирующее место в мировой торговле энергоресурсами и экспорт почти половины производимой первичной энергии вызывают высокую зависимость российской экономики от отраслей ТЭК.
Можно говорить о том, что в России уголь потребляется во всех субъектах Российской Федерации и основные потребители угля на внутреннем рынке – это электростанции и коксохимические заводы. При этом из угледобывающих регионов самым мощным поставщиком угля является Кузнецкий бассейн – здесь производится более половины (59%) всего добываемого угля в стране и 76% углей коксующихся марок. Но с точки зрения наращивания производственного потенциала наиболее перспективными становятся районы Восточной Сибири и Дальнего Востока. При этом доля Восточной Сибири в добыче угля должна возрасти с 23,7 до 34%, Дальнего Востока – c 9,7 до 15,2%. Для этого предполагается реализация крупных инвестиционных проектов как в самой угольной отрасли, так и в смежных (обслуживающих) отраслях – транспортной и социальной. Для реализации этих планов активно используются проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства.
Установлены приоритетные направления, в которых реализуются подобные проекты, включают в себя: модернизацию и развитие железнодорожной инфраструктуры БайкалоАмурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с усилением пропускных и провозных способностей; развитие морской портовой инфраструктуры Дальнего Востока; создание минерально-сырьевых, энерготехнологических, горно-металлургических и углехимических кластеров в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах.
Также выявлено, что к реализации проектов привлечены крупнейшие управляющие компании, в том числе угольнометаллургические, которые обеспечивают основной объем добычи угля в России: ЕВРАЗ, «Мечел», «Северсталь» и другие. Они определяют данные проекты как стратегические для развития собственного угольного и сталелитейного бизнеса и определен перечень наиболее перспективных угольных месторождений и крупных инвестиционных проектов развития угольной отрасли с применением механизмов ГЧП до 2030 г. с указанием региона.