О перспективах развития государственно-частного партнёрства в угольной отрасли России
Е.В. Гоосен, канд. экон. наук, ст. научн. сотр., Федеральный исследовательский центр угля и углехимии СО РАН
В.И. Клишин, д-р техн. наук, директор Института угля, ФИЦ УУХ СО РАН
А.В. Колеватова, мл. науч. сотр., Кемеровский Институт (филиал) РЭУ имени Г. В. Плеханова
Ведение
Сегодня наряду с нефтью и газом мировая угледобывающая отрасль занимает значимое место в производстве и потреблении первичных энергоресурсов. Так, в 2016 г. на долю угля приходилось 28,1% годового потребления источников первичной энергии. При этом основной спрос на уголь исходит от промышленности и тепло- и электрогенерации, и, по прогнозам Международного энергетического агентства (МЭА), до 2035 г. доля угля в этих секторах экономики будет только расти. Большую роль в развитии топливно-энергетического комплекса (ТЭК) традиционно играет государство.
В то же время современное их развитие связывается с такой новой формой сотрудничества, как государственно-частное партнерство – ГЧП (в рамках настоящего исследования под ГЧП понимаем организационное и институциональное объединение государства и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в масштабе всей страны или отдельных территорий). Специфика ТЭК и угольной отрасли состоит в том, что месторождения полезных ископаемых сами по себе редко выступают объектами соглашений ГЧП. Исключение составляют концессионные соглашения и соглашения о разделе продукции, которые в мировой практике часто не относятся к ГЧП.
Тем не менее в рамках ТЭК и угольной отрасли объектами ГЧП выступают обеспечивающие их отрасли – производственная инфраструктура (энергетика, линии электропередач, железнодорожный и трубопроводный транспорт, автодорожное хозяйство, порты, коммунальные системы и т.п.) и социальная сфера (строительство жилья, общественных зданий, объекты сферы науки, образования и здравоохранения и т.д.). Они выполняют важную роль в обеспечении рационального недропользования и развитии территорий, на которых ведется добыча и переработка полезных ископаемых. В связи с этим целью данной статьи является анализ перспектив развития ГЧП в угольной отрасли России.
Современное состояние угледобывающей отрасли в мире
![Рис. 1 Структура годового потребления источников первичной энергии в мире в 2015 и 2016 гг. [2]](/images/2017/06/066_1.gif)
Угледобывающая отрасль занимает значимое место в производстве и потреблении первичных энергоресурсов наряду с нефтью и газом. В 2016 г. на долю угля приходилось 28,1% годового потребления источников первичной энергии (рис. 1, табл. 1). Это связано с тем, что уголь остается наиболее распространенным и доступным топливом в мире, его разведанных запасов хватит более чем на 100 лет при потреблении на уровне 2013 г.![Табл. 1 Структура годового потребления источников первичной энергии в мире в 2015 и 2016 гг. (млн т в нефтяном эквиваленте) [2]](/images/2017/06/066_t1.gif)
Место угледобывающей отрасли России в мире
Фундаментом экономики России является ее минеральносырьевая база – совокупность разведанных и оцененных запасов и локализованных ресурсов полезных ископаемых. В недрах России в том или ином количестве выявлены практически все известные в мире полезные ископаемые. Россия является одним из мировых лидеров по запасам нефти, природного газа и углей.
Доходы, получаемые за счет добычи и экспорта энергетического сырья и продуктов их переработки, составляют более половины поступлений в федеральный бюджет; основная их часть – это нефтегазовые доходы (табл. 2).![Табл. 2 Доля средств бюджета России, получаемых за счет добычи, переработки и экспорта продуктов минерально-сырьевого комплекса (МСК) [3]](/images/2017/06/066_t2.gif)
В 2015–2016 гг. доля средств, получаемых за счет добычи и экспорта углеводородов и продуктов их переработки, в балансе доходов государства постепенно уменьшалась, прежде всего в связи со снижением мировых цен на нефть. Так, в 2014 г. нефтегазовая отрасль обеспечила поступление в государственный бюджет 44,1% суммарных средств, а в 2016 г. – всего 41,4%. В то же время значимость отраслей промышленности, занимающихся добычей и переработкой твердых полезных ископаемых, растет, их доля в 2016 г. составила 11,2% против 10,8% в 2014 г.
Угольная отрасль в России играет значительную роль в экономике страны наряду с другими отраслями топливно-энергетического сектора. Россия, по данным The BP Statistical Review of World Energy (2017), в 2016 г. занимала третье место в мире по доказанным запасам угля и второе место в мире по разведанным запасам угля (табл. 3).![Табл. 3 Распределение стран по запасам угля на конец 2016 г. [2]](/images/2017/06/066_t3.gif)
Для потребностей страны его будет достаточно более чем на 400 лет при текущем уровне потребления (см. рис. 1).
По добыче угля Россия занимает шестое место (4,3%), а по объемам экспорта – третье место в мире. Лидирующее место в мировой торговле энергоресурсами и экспорт почти половины производимой первичной энергии негативно сказывается на экономике России. В недрах Российской Федерации сосредоточена треть мировых ресурсов угля и пятая часть разведанных запасов – 193,3 млрд т, из них 101,2 млрд т бурого угля, 85,3 млрд т каменного угля (в том числе 39,8 млрд т коксующегося угля) и 6,8 млрд т антрацитов. Промышленные запасы действующих предприятий составляют почти 19 млрд т, в том числе коксующихся углей – около 4 млрд т (рис. 2).![Рис. 2 Запасы углей, учтенные государственным балансом полезных ископаемых РФ по состоянию на 01.01.2016 г. [4]](/images/2017/06/066_003.jpg)
Рис. 2 Запасы углей, учтенные государственным балансом полезных ископаемых РФ по состоянию на 01.01.2016 г. [4]
Современное состояние угледобывающей отрасли в России
На территории России сосредоточено 22 угольных бассейна и 129 отдельных месторождений. Добыча угля ведется в семи федеральных округах, 25 субъектах Российской Федерации. По состоянию на 01.01.2016 г., добычу угля в Российской Федерации осуществляло 191 угольное предприятие, в т.ч. 60 угольных шахт и 131 разрез. Совокупная производственная мощность угольных предприятий по добыче угля составляет 424,7 млн т (на 01.01.2016 г.) [1, 4].
По состоянию на начало 2017 г. в России действовало 181 угледобывающее предприятие, в том числе 66 шахт и 115 разрезов. Переработка угля осуществлялась на 65 обогатительных фабриках и установках, а также на имеющихся в составе большинства угольных компаний сортировках.
Всего в отрасли задействовано около 145 тыс. человек, а с членами их семей – около 700 тыс. человек. В результате проведенной в ходе реструктуризации угольной промышленности приватизации угольных активов практически вся добыча угля осуществляется акционерными обществами с частной формой собственности.
В России уголь потребляется во всех субъектах Российской Федерации. Основные потребители угля на внутреннем рынке – это электростанции и коксохимические заводы. Из угледобывающих регионов самым мощным поставщиком угля является Кузнецкий бассейн – здесь производится более половины (59%) всего добываемого угля в стране и 76% углей коксующихся марок. Наиболее перспективными по запасам и качеству угля, состоянию инфраструктуры и горнотехническим возможностям являются, помимо предприятий Кузбасса, разрезы Канско-Ачинского бассейна, Восточной Сибири и Дальнего Востока, дальнейшее развитие которых позволит обеспечить основной прирост добычи угля в отрасли. С точки зрения наращивания производственного потенциала наиболее перспективными становятся районы Восточной Сибири и Дальнего Востока.
Несмотря на обеспеченность угольной промышленности сырьевой базой в целом, потребуется увеличение динамики воспроизводства запасов высококачественных углей, прежде всего для обеспечения коксохимической промышленности углем дефицитных марок.
Сейчас развитие угольной отрасли идет за счет освоения новых перспективных угольных месторождений Восточной Сибири и Дальнего Востока (рис. 3).![Рис. 3 Новые перспективные угольные месторождения Восточной Сибири и Дальнего Востока [1]](/images/2017/06/066_002.jpg)
Рис. 3 Новые перспективные угольные месторождения Восточной Сибири и Дальнего Востока [1]
При этом освоение перспективных угольных месторождений Восточной Сибири и Дальнего Востока до 2030 г. будет происходить в условиях инфраструктурных ограничений, так как эти проекты связаны с одновременным развитием железнодорожной и портовой инфраструктур и, прежде всего с модернизацией Байкало-Амурской (БАМ) и Транссибирской (Транссиб) железнодорожных магистралей, с развитием пропускных и провозных способностей, со строительством новых железнодорожных магистралей от месторождений угля до существующих станций (Улак-Эльга, Элегест-Кызыл-Курагино, Огоджа-Февральск), а также с развитием портовых мощностей по перевалке угля на Дальнем Востоке. В соответствии с программой развития угольной промышленности России на период до 2030 г. намечено формирование новых центров добычи угля в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке.
При этом доля Восточной Сибири в добыче угля должна возрасти с 23,7 до 34%, Дальнего Востока – c 9,7 до 15,2%. Для этого предполагается реализация крупных инвестиционных проектов как в самой угольной отрасли, так и в смежных (обслуживающих) отраслях – транспортной и социальной инфраструктуре. Здесь планируется организация мощных углехимических и энергетических комплексов, в состав которых, помимо добывающих, войдут предприятия по переработке угля, тепловые электростанции и объекты транспортной инфраструктуры.
Для реализации этих планов активно используются проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства (ГЧП).
Государственно-частное партнерство в угледобывающей отрасли России
Существует множество определений ГЧП, что является отражением не только различий в научных концепциях и подходах к государственно-частному партнерству, но и многообразия вариантов реализации проектов на практике в конкретных странах и отраслях [5].
В рамках данной статьи за основу взято наиболее распространенное и наиболее общее определение: государственночастное партнерство – это организационное и институциональное объединение государства и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в масштабе всей страны или отдельных территорий. Существенными обязательными признаками ГЧП являются:
- проектный подход (партнерство реализуется посредством среднесрочного или долгосрочного проекта с четко определенным и сроком, и бюджетом);
- инвестиционный характер;
- формализованный характер (отношения сторон фиксируются в официальных документах: договорах, контрактах, учредительных документах и др., в которых, кроме прав и обязанностей сторон, определяются общие цели, публичный интерес и общественная направленность);
- равноправный партнерский характер, предполагающий совместное участие в реализации и управлении проектом (оба участника – и государство, и бизнес – должны участвовать и в финансировании, и управлении проектом) [6].
Наряду с «классическими» для ГЧП проектами существует много иных форм сотрудничества власти и бизнеса в форме инвестиционных проектов и программ, которые не соответствуют перечисленным выше признакам, но решают сходные с ГЧП задачи. Такие инвестиционные проекты и программы принято назвать квази-ГЧП (почти ГЧП или проекты, реализуемые на принципах ГЧП) [7].
Специфика ТЭК и угольной отрасли состоит в том, что месторождения полезных ископаемых сами по себе редко выступают объектами соглашений ГЧП. Исключение составляют концессионные соглашения и соглашения о разделе продукции (СРП), которые часто в мировой практике не относят к ГЧП. Тем не менее в рамках ТЭК и угольной отрасли объектами ГЧП выступают объекты обеспечивающих отраслей – производственная инфраструктура (энергетика, линии электропередач, железнодорожный и трубопроводный транспорт, автодорожное хозяйство, порты, коммунальные системы и т.п.) и социальная сфера (строительство жилья, общественных зданий, объекты сферы науки, образования и здравоохранения и т.д.). Они выполняют важную роль в обеспечении рационального недропользования и развитии территорий, на которых ведется добыча и переработка полезных ископаемых [8].
Приоритетные направления, в которых реализуются подобные проекты, включают в себя:
- модернизацию и развитие железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с усилением пропускных и провозных способностей;
- развитие морской портовой инфраструктуры Дальнего Востока;
- создание минерально-сырьевых, энерготехнологических, горно-металлургических и углехимических кластеров в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах (табл. 4).![Табл. 4 Перечень самоокупаемых инфраструктурных проектов, реализуемых юридическими лицами, в финансовые активы которых размещаются средства фонда национального благосостояния (ФНБ) и Российского фонда прямых инвестиций (РФПИ) на возвратной основе (составлено авторами на основе [9])](/images/2017/06/066_t4.gif)
К реализации проектов привлечены крупнейшие управляющие компании, в том числе угольно-металлургические, которые обеспечивают основной объем добычи угля в России: ЕВРАЗ, «Мечел», «Северсталь» и другие. Они определяют данные проекты как стратегические для развития собственного угольного и сталелитейного бизнесов [10]. Перечень наиболее перспективных угольных месторождений и крупных инвестиционных проектов развития угольной отрасли с применением механизмов ГЧП до 2030 г. с указанием региона приведен в табл. 5.![Табл. 5 Перечень наиболее перспективных угольных месторождений в восточной части РФ (составлено авторами на основе [9])](/images/2017/06/066_t5.gif)
Заключение
После оценки современного состояния угледобывающей отрасли в мире можно заключить, что уголь остается наиболее распространенным и доступным топливом в мире, его разведанных запасов хватит более чем на 100 лет при потреблении на уровне 2013 г.
Сопоставление данных по добыче и экспорту угля в мире с аналогичными данными по России дает возможность утверждать, что в добыче угля Россия занимает шестое место, а по объемам экспорта – третье место в мире, при этом лидирующее место в мировой торговле энергоресурсами и экспорт почти половины производимой первичной энергии вызывают высокую зависимость российской экономики от отраслей ТЭК.
Можно говорить о том, что в России уголь потребляется во всех субъектах Российской Федерации и основные потребители угля на внутреннем рынке – это электростанции и коксохимические заводы. При этом из угледобывающих регионов самым мощным поставщиком угля является Кузнецкий бассейн – здесь производится более половины (59%) всего добываемого угля в стране и 76% углей коксующихся марок. Но с точки зрения наращивания производственного потенциала наиболее перспективными становятся районы Восточной Сибири и Дальнего Востока. При этом доля Восточной Сибири в добыче угля должна возрасти с 23,7 до 34%, Дальнего Востока – c 9,7 до 15,2%. Для этого предполагается реализация крупных инвестиционных проектов как в самой угольной отрасли, так и в смежных (обслуживающих) отраслях – транспортной и социальной. Для реализации этих планов активно используются проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства.
Установлены приоритетные направления, в которых реализуются подобные проекты, включают в себя: модернизацию и развитие железнодорожной инфраструктуры БайкалоАмурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с усилением пропускных и провозных способностей; развитие морской портовой инфраструктуры Дальнего Востока; создание минерально-сырьевых, энерготехнологических, горно-металлургических и углехимических кластеров в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах.
Также выявлено, что к реализации проектов привлечены крупнейшие управляющие компании, в том числе угольнометаллургические, которые обеспечивают основной объем добычи угля в России: ЕВРАЗ, «Мечел», «Северсталь» и другие. Они определяют данные проекты как стратегические для развития собственного угольного и сталелитейного бизнеса и определен перечень наиболее перспективных угольных месторождений и крупных инвестиционных проектов развития угольной отрасли с применением механизмов ГЧП до 2030 г. с указанием региона.
