О проблемах повышения эффективности функционирования минерально-сырьевого комплекса России

Е.И. Панфилов, проф., д.т.н., руководитель рабочей группы Отделения наук о Земле РАН по правовым проблемам недропользования, ведущий научн. сотр. УРАН ИПКОН РАН

Статья подготовлена на основе докладов автора на заседаниях секции Сенаторского клуба «Ресурсная база и безопасность России» по теме «Формирование основополагающих и регламентирующих документов горнодобывающей промышленности РФ» (17 декабря 2008 г.) и Круглого стола на тему «Развитие горного законодательства в России» в Институте современного развития (4 февраля 2010 г.), на конференции в Совете Федерации по теме «К вопросу о законодательной поддержке внедрения наукоёмких технологий в минеральносырьевом комплексе страны» (10–11 ноября 2009 г.) и в Торгово-промышленной палате (18 марта 2010 г.) по вопросам эффективного функционирования государственной системы недропользования. Публикуя статью, редакция журнала и автор надеются, что предлагаемый, в ряде случаев дискуссионный, перечень проблем в сфере МПК, направленных на повышение эффективности его функционирования, вызовет интерес у читателей и инициирует широкое их обсуждение.

Укрепление минерально-сырьевой базы Следует признать аксиомой тот факт, что дальнейшее поступательное конкурентоспособное развитие государства невозможно без кардинальной перестройки его экономики.

Провозглашенная руководством страны модернизация, означающая, по существу, восстановление существовавшего во времена СССР и утраченного в период «перестройки» курса на индустриализацию страны и перехода к постиндустриальному развитию, предполагает затронуть все сферы производства, в том числе и минерально-промышленный комплекс (МПК). К большому сожалению, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию 12 ноября 2009 г. [1] развитие МПК не выделено в самостоятельное приоритетное направление, хотя по своим масштабам, экономическому и социальному значению, обширным сферам влияния и тесным связям с другими отраслями промышленности его правомерно считать наряду с космическими технологиями и телекоммуникациями, ядерной энергетикой, медициной и фармацевтикой, информационными технологиями стратегической отраслью нашей экономики, выполняющей, как справедливо и доказательно отмечает В.П.Орлов [2], систематизирующую роль в смежных отраслях и производствах, приносящих стране весьма значительный мультипликативный экономический эффект. Его величина, по данным В.П.Орлова, выраженная относительным коэффициентом мультипликативного экономического эффекта, «... может изменяться: в экономике от 2 до 3, в занятости от 4 до 8. Прямая доля МПК в ВВП без учёта вторичных эффектов – около 20%, доля в доходах консолидированного бюджета – около 30%, в доходах федерального бюджета – около 50%». Приведенные цифры целесообразно дополнить непреложным и не требующим доказательств фактом о том, что готовая продукция во всём ее обширном ассортименте, полученная в результате освоения богатств недр, прежде всего минеральных образований, используется практически во всех сферах деятельности любого живущего на Земле человека. Следовательно, есть полное, аксиомное основание относить развитие МПК к числу приоритетных направлений провозглашённой Президентом РФ модернизации нашей экономики. В этом заключается, на наш взгляд, основная проблема повышения эффективности функционирования МПК страны. В одном из обозначенных Президентом РФ приоритетных направлений, а именно – «Повышение энергоэффективности, переход к рациональной модели потребления ресурсов» [1], безусловно, присутствует МПК, но это только часть, пусть и очень важная, обширного спектра видов деятельности, осуществляемой при изучении, освоении и использовании ресурсов недр, прежде всего минеральных образований. Поэтому добиться включения проблемы развития МПК в число основных и приоритетных – важнейшая задача специалистов, учёных, общественных организаций и объединений и конечно, бизнес-сообщества. Ее осуществление обусловлено не только государственной значимостью проблемы, но и тем состоянием, в котором находится МПК, особенно его минеральносырьевая база (МСБ) – первичное и исходное звено в общей и взаимосвязанной технологической цепи: разведка – добыча – переработка – получение товарной продукции, точнее ее воспроизводство (ВМСБ). Созданный за годы существования СССР крупный задел по МСБ почти исчерпан либо распределён, а перспективы на требуемое воспроизводство, несмотря на радужные официальные оценки МПР, пессимистичны. Одним из доказательств такого утверждения служат данные, полученные нами на основе аналитического обобщения материалов Государственного доклада «О состоянии использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2007 году» [3, 4]. Как показало обобщение [5], подавляющая доля прироста запасов полезных ископаемых (от 33% до 95%) за 1997–2007 гг. получена путём их переоценки, т.е. не открытием новых месторождений, а лишь продлением срока службы действующих горнодобывающих предприятий, при этом наблюдаются случаи постановки на баланс ранее списанных запасов.

По тем же данным, по большинству полезных ископаемых, за исключением молибдена, золота и углей, добыча превышает прирост запасов, причём в значительных размерах. Например, по цинку более чем в 5 раз, вольфраму – почти в 8, а по бокситам – более 13 раз. Целесообразно также отметить и другой немаловажный факт: объём глубокого бурения разведочных скважин за период перестройки экономики (с 1995 по 2008 гг.) сократился в среднем в 3.6 раза (рис. 1).

Рис. 1 Динамика объемов глубокого разведочного бурения в РФ по данным Н.Д. Думкова «Природоресурсные ведомости» №2 (353)

Если учесть решение Правительства РФ о существенном сокращении бюджетных средств на геологоразведку в 2010–2012 гг. (рис. 2), то возможные негативные последствия, обоснованные и оценённые Роснедра и ВСЕГЕИ (рис. 3 и 4) [6] не заставят себя долго ждать.

Весьма интересным представляется сравнение долевого вклада России и некоторых зарубежных стран в финансирование национальных программ поисковых и геолого-разведочных работ (табл. 1) – не нуждающееся, по нашему мнению, в каких-либо комментариях... Можно лишь заключить, что проблема восполнения МСБ все более и более усугубляется и может привести к необратимым негативным последствиям в части обеспечения национальной безопасности России.

Под угрозой срыва могут оказаться взятые обязательства России по ВСТО, т.к. открытые месторождения в Восточной Сибири инфраструктурно не обустроены, месторождения нефти и газа Западной Сибири не в состоянии (по многим факторам) восполнить заявленные объёмы поставок в восточные страны, а наша будущая житница – шельф – ещё очень далека (в силу серьёзных объективных и субъективных причин) для того, чтобы предотвратить возможный дефицит поставок в обозначенные сроки.

Табл. 1 Долевой вклад некоторых государств в финансирование программ поисковых и геологоразведочных работ

Как известно, согласно разработанной МПР «Стратегии развития геологической отрасли на период до 2030 года» государство практически полностью отдаёт разведку новых месторождений на откуп частному бизнесу, ограничивая свою деятельность лишь региональной стадией изучения новых провинций, что представляется мерой спорной и преждевременной хотя бы потому, что недропользователь не несёт никакой ответственности за результаты проведенных поисковых работ. Кроме того, расчёт на активное участие бизнеса в производстве поисковых работ в России при существующем законодательстве, особенно с учётом поправки к ст. 2.1 Ф.З. «О недрах», и действующей системе государственного управления, явно ошибочен, так как связан с высоким риском потери инвестиций, подталкивающим к участию бизнеса в ГРР не в своей стране, а за её рубежами. Еще более рискованно и накладно проводить поисковые работы малому горному бизнесу, пока что слабо развитому в нашем государстве.

При обсуждении «Стратегии...» на парламентских слушаньях в Совете Федерации (20.22.2009) и в Государственной Думе (15.02.2010), большинство выступавших в Совете Федерации не поддержали «Стратегию...» в изложенном виде: считая ее «не отвечающей главной проблеме – как переломить ситуацию с ВМСБ» (акад. РАН А.Э. Конторович) или: «в этом документе упущено или не раскрыто главное – ... структура геологической отрасли и ее совершенствование ...» (А.И. Варламов, ФГУП «СНИИГГиМС»), либо: ... «Стратегию...» делают абсолютно некомпетентные люди» (В.З. Гарипов, ТПП РФ). А также: «... документ гладкий, красиво написанный, как поэма, но ... там жизни нет ...» (В.И. Карасев, зам. председателя правительства ХМАО). Если учесть то обстоятельство, что к «Стратегии...» должна быть приложена соответствующая конкретная «Программа ...» действий, на разработку и согласование которой потребуется время, то становится очевидным, что в ближайшие 2–3 года ожидать существенного улучшения дел с ВМСБ не приходится, если под влиянием консолидированных усилий специалистовпрофессионалов, учёных и общественности не будет введён широко практикуемый сейчас режим «ручного управления».

Таким образом, можно заключить, что проблема ВМСБ продолжает оставаться одной из ключевых в общей системе мер по повышению эффективности функционирования МПК. Ухудшение его деятельности может оказать весьма негативное прямое или косвенное влияние на процесс модернизации всей экономики страны.

Совокупность мероприятий, способных кардинально и в лучшую сторону изменить положение дел в МПК, по нашему убеждению, связана с разрешением двух взаимосвязанных крупных проблем: совершенствование российского горного законодательства и упорядочение системы управления горным производством. Они позволяют в достаточной степени результативно регулировать отношения между государством и бизнесом.

Рис. 2 Финансирование и результаты ГРР на ТПИ, выполненных за счет средств федерального бюджета в 2005–2009 гг. и планируемые Правительством РФ до 2011 г.

Рис. 3 Прогнозируемые проблемы отечественного минерально&сырьевого комплекса в связи с сокращением бюджетных расходов на геологоразведку по углеводородам в период 2009–2012 гг.

Совершенствование российского горного законодательства

В стране действует в качестве базового (не кодифицированного) закон «О недрах», сыгравший в начальный период перестройки весьма положительную роль, но в настоящее время по большинству положений не отвечает современным требованиям. Необходима его переработка.

Основные недостатки в Ф.З. «О недрах» достаточно подробно изложены в наших работах [7–11]. Кроме того, в связи с принятием Водного, Лесного и особенно Земельного и Градостроительного кодексов, других федеральных законов, Постановлений Правительства РФ, МПР участились случаи несогласованности указанных нормативно-правовых актов с Ф.З. «О недрах». Например, между ст. 22 (п. 2.1) Ф.З. №94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполненных работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и ст. 9,14 и 22 Ф.З. «О недрах»; между частью второй ст. 20 (п.п. 1, 2, 3, 5, 8) Ф.З. «О недрах» и ст. 4 и ст. 34 Закона «Об охране окружающей природной среды»; между ст.7, ст. 17–19, ст. 27 (п. 3 и 4), ст. 45–47, ст. 49 (п.1), ст. 79, 87,88 и ст. 101 (п. 3) Земельного кодекса и Ф.З. «О недрах»; между ст. 8 Ф.З. «О континентальном шельфе РФ и ст. 9 Ф.З. « О недрах»; между ст. 4 (п.5), ст. 5 (п.3) Ф.З. «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» и соответственно ст. 9 (часть 5) и ст. 21 (часть 2) и ст. 22 Ф.З. «О недрах». Многие из приведенных фактов несогласованности правовых норм Ф.З. «О недрах» и принятых других законодательных и подзаконных актов имеют концептуальный характер, поэтому только отдельными поправками Ф.З. «О недрах» не исправить. Однако МПР твёрдо проводит курс совершенствования горного законодательства путём только внесения поправок в Ф.З. «О недрах», даже отрицая принятие других законов. (Например, Ф.З. «О нефти», внесённым в Правительство РФ в 2009 году).

Вместе с тем следует отметить, что поправки, во-первых, не меняют идейной сущности самого закона, во-вторых, готовятся узким кругом лиц в министерстве, имеющим смутное представление о горном деле, и ещё более узким – в Государственной Думе, без обсуждения с экспертами и горнотехнической общественностью. В-третьих, проходят упрощенную процедуру принятия поправок в Государственной Думе, когда зачастую включаются в общий, как правило, многочисленный перечень поправок в другие законы, но сведённых в один законопроект, и, в-четвёртых, чреваты негативными последствиями.

Рис. 4 Прогнозируемые проблемы отечественного минерально&сырьевого комплекса в связи с сокращением бюджетных расходов на геологоразведку по ТПИ в период 2009–2012 гг.

Например, принятая в декабре 2008 года поправка в ст. 23.2 Ф.З. «О недрах» об упорядочении прохождения проектной документации не содержит 2-х ключевых правовых норм: об обязательной экспертизе горных проектов и ее платности. Вышедшее через год (2 декабря 2009 г.) Постановление Правительства РФ о платных услугах по всем видам экспертиз не внесло полной ясности в механизм реализации вышеприведенной поправки. 3 марта 2010 г. вышло Постановление Правительства РФ №118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами», которое вызвало больше вопросов, чем ответов, особенно в части обязательности экспертизы проектов и проектной документации, её платности, отсутствия требований по технике и технологии добычи и первичной переработки полезных ископаемых. Усложнилась для недропользователей и процедура согласования проектной документации. Достаточно полно и обоснованно имеющиеся серьёзные недостатки «Положения ...» изложены в работе [12]. Можно лишь заключить, что «Положение ...» требует переработки.

В настоящее время с учётом решений прокурорских проверок и принятых в соответствии с ними ведомственных Постановлений, например, вопрос об утверждении уточнённых нормативов потерь по твёрдым полезным ископаемым в планах горных работ перестал существовать. Теперь недропользователи за любую величину допущенных потерь будут платить как за сверхнормативные, т.е. в увеличенном размере!

Следует согласиться с мнением ряда ведущих специалистов о том, что принятые в 1972 году «Типовые методические указания по определению, учёту, экономической оценке и нормированию потерь при добыче твёрдых полезных ископаемых» требуют корректировки. Они, на наш взгляд, должны включать ряд новых положений. В частности, исключить из классификации потерь категорию «общешахтные потери» и перевести её в группу «временно не активные запасы». Процедуру разработки нормативов потерь возложить на недропользователей и осуществлять её по единой государственной методике, считая этот вид потерь «технологическими потерями при добыче» наряду с «технологическими потерями при первичной переработке (обогащении)». Деятельность горнодобывающего предприятия следует оценивать по показателям полноты и качества разработки месторождения (его части) в расчёте на погашаемые запасы, причем для рудных месторождений ставки налогообложения определять не на рудную массу, а на металл, содержащийся в ней, либо в концентрате. Имеются и другие предложения, но это тема специальных научных разработок.

Применительно к жидким и газообразным углеводородам утверждение нормативов технологических потерь, осуществляемое Минэнерго, прописано в Административном регламенте Минэнерго (приказ от 22.04.2009 №121). В нём рассмотрение документов по обоснованию потерь возлагается на экспертные организации и/или НИИ, привлечение которых должно осуществляться в соответствии с Ф.З. от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с изменениями в последней редакции от 17.07.2009 №164-ФЗ). Однако в Административном регламенте (п.6) источники оплаты услуг экспертных организаций отсутствуют (?)...

Другой пример касается поправки, внесённой Правительством РФ (точнее МПР) в Гос. Думу и одобренной в I-м чтении, в ст. 51 Ф.З. «О недрах», именуемой «Возмещение причинённого вреда» и в ст. 46 Бюджетного кодекса. Поправка исключает из содержащихся в законе «источников наносимого вреда» такие, как нарушение естественных свойств недр, выборочная отработка богатых участков, порча месторождения, и предусматривает лишь передачу функции определения порядка и размера причинённого вреда от федерального органа управления государственным фондом недр в ведение Правительства РФ...

Следует отметить и другие отрицательные черты, присущие ФЗ «О недрах». Так, действующее ныне положение о вознаграждении за открытие любого месторождения (без учёта его ценности, величины и значимости выявленных запасов или ресурсов и других факторов) в размере 50 тыс. рублей невозможно считать серьёзным материальным стимулом.

Процесс приватизации геологоразведочных организаций в законе также не отражён. В результате зачастую происходит свёртывание их деятельности, перепрофилирование либо проведение разведки лишь по высоколиквидным видам минерального сырья.

Инвестиционные возможности проведения геологоразведочных и добычных работ сдерживаются введением (согласно постановлению Правительства РФ от 25 января 2002 г. №57) платы за геологическую информацию о недрах, никак не зависящей от её вида (первичная, отчётная, обобщённая, справочная). Методы её исчисления не определены и естественно, не узаконены. Установлены лишь размеры платы: минимальный (10 тыс. руб.) и максимальный – в сумме «затрат государственных средств на геологическое изучение недр, в результате которого получена данная информация». Следует также иметь ввиду то важное обстоятельство, что у органов исполнительной власти субъектов Федерации отсутствует экономическая заинтересованность в геологическом изучении недр региона, поскольку их полномочия по недропользованию не просто урезаны, а по многим позициям – изъяты, вследствие чего потенциально выгодные для районов и муниципальных образований маломасштабные и средние месторождения даже не разведываются [13, 16]. Получаемые доходы от использования богатств недр почти целиком поступают не в региональный, а в федеральный бюджет.

Регионы не могут даже распоряжаться геологической информацией, полученной за счёт своих средств (!). Вопрос законодательно не урегулирован.

Законодательством не предусмотрено применение экономических санкций к недропользователям, нарушающим условия пользования недрами, в том числе санкций за преждевременную, умышленную консервацию месторождений полезных ископаемых. В нормах Ф.З. «О недрах» отсутствуют меры по повышению экономической ответственности недропользователя за невыполнение инвестиционных обязательств и неэффективное использование предоставленных в пользование участков недр. В законодательстве Российской Федерации о недрах не предусмотрен комплекс норм, обязывающих пользователя недр осуществлять работы по консервации и ликвидации горных выработок и всех видов скважин, по демонтажу оборудования и иных сооружений (платформ, металлоконструкций, объектов обустройства и др.), связанных с пользованием недрами, а также рекультивацию территории, использованной при проведении горных работ.

До настоящего времени отсутствуют принципы, методики и порядок предоставления количественных и качественных параметров геологической информации, с учетом методов ее получения. Нет узаконенной методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых, основанной на горной ренте, что приводит к недостоверному определению их ценности.

Законодательством не установлены требования к экономически эффективным технологиям добычи и обогащения полезных ископаемых, а также нормированию показателей их извлечения. Не предусмотрен также процедурно-процессуальный порядок обеспечения достоверного учёта извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых.

Особого рассмотрения требует проблема получения прав пользования недрами [17]. Система лицензирования в начальный период (1995–2000 гг.) была ориентирована в основном на конкурсную форму допуска к недрам, что позволяло иметь достаточно чёткое представление о претенденте и доверять разработку месторождений наиболее профессиональным компаниям. Позже произошёл массовый переход на аукционы, то есть на «соревнование» денежных сумм.

Практика проведения аукционов показывает, что их количество по отчётным данным за последние три года (2004–2007 гг.) возросло более чем в 3 раза. За этот же период по углеводородному сырью практически исчерпались запасы категорий С2 и С3, и на торги уже выставляются участки с ресурсами Д1, Д2 и Д3, что заметно повышает риски для инвесторов. Кроме того, волна аукционного бума привела к появлению временных фирм, специализирующихся только на участии в торгах и выкупе лицензий за любую цену с целью их последующей переуступки, перепродажи, спекулятивным сделкам, особенно в районах действующих горнодобывающих и градообразующих предприятий, как правило, остро нуждающихся в пополнении сырьевой базы. Например, в Якутии и Башкирии 9 из 10 объявленных аукционов на золоторудные участки выиграли компании, не имеющие какого-либо отношения ни к геологоразведке, ни к золотодобыче. Получение лицензий заметно осложнилось в связи с принятием Водного, Лесного, Градостроительного кодексов и особенно – Земельного. На территориях согласно заранее публикуемым перечням, выставляемых на торги участков недр, происходит массовая скупка и захват земель, поскольку без согласия землепользователя недропользователь не имеет возможности реализовать полученную лицензию. Например, в Верхнекамьи (Березняки) для развития горных работ по добыче калиево-магниевых солей требуется получить разрешение владельцев у более полутора тысяч дачных участков.

Существующая процедура согласования разрешительной документации, порядок подготовки, оформления и выдачи лицензий требует прохождения около 40 инстанций и растягивается на период до двух лет.

Не разработаны объективные критерии предоставления участков недр на условиях аукционов или конкурсов. Процедуры общественной экспертизы условий лицензирования (лицензионных соглашений) не существует.

Нами на основании материалов, опубликованных в журнале «Минеральные ресурсы» и частично в бюллетене «Недропользование в России», выполнено аналитическое обобщение проведенных в 2005–2007 гг. аукционов и конкурсов, а по отдельным показателям – и за 2008 год (табл. 2).

Табл. 2 Обобщённые данные о результатах проведённых аукционов и конкурсов на право пользования недрами с целью разведки и добычи полезных ископаемых за 2005–2008 гг.

Из табл. 2 видно, что количество лицензий, выданных на аукционах, составляет почти 80%, на конкурсах в 6.3 раза меньше, а по твёрдым полезным ископаемым – более чем в 10 раз. Кроме того, конкурсы завершаются получением лицензии чаще всего при наличии лишь одного заявителя, что разрешается, к сожалению, ст. 13.1 Ф.З. «О недрах». Следует также заметить, что количество лицензий на ТПИ, выданных по решению административных органов, в 1.5 раза больше, чем в целом по проведённым торгам.

Количество несостоявшихся торгов насчитывает немного более 70% от числа проведённых. При этом на долю жидких и газообразных углеводородов приходится 27%, на россыпное золото – чуть более 30% от числа несостоявшихся торгов. Основные причины несостоявшихся аукционов и конкурсов: отсутствие заявок (61.2%); наличие одной заявки (18.9%); невыполнение лицензионных соглашений (6.5%); неуплата разового платежа (5.9%); решение административных органов (6.1%), прочие причины (1.9%). Из приведенных статистических данных можно сделать вывод о том, что на торги выставляются участки, не вызывающие у инвесторов большого интереса, особенно по месторождениям россыпного золота, жидких и газообразных углеводородов. Представляется особый интерес картина распределения компаний по количеству полученных ими лицензий (табл. 3) на различные виды МСР за 2005–2007 гг.

Табл. 3 Общее количество выданных компаниям лицензий

Как видно из табл. 3, на ЖГУ и РосЗ приходится более половины полученных за 3 года лицензий. При этом почти 80% компаний (555 из 708) получили по 1-й лицензии. Узаконенной системы государственного контроля за их реализацией не создано. Безусловно, наибольшего внимания заслуживает финансовая сторона лицензирования, прежде всего потому, что она является определяющим фактором государственной политики в сфере лицензирования. Поскольку вспомогательные сборы (плата за участие в торгах, оформление документации и пр.) в подавляющем большинстве случаев одинаковы, то правомерно оценивать результаты по разовым платежам (стартовым и фактическим). Изучение материалов показало, что в публикуемых текстах по итогам аукционов (доля конкурсов с финансовым завершением не превышает несколько процентов) зачастую не указываются стартовые платежи, поэтому при анализе фактически выплаченные разовые платежи разделены на 2 группы: при наличии стартового платежа («Сп») и без него (табл. 4).

Табл. 4 Финансовые результаты проведённых в 2005–2008 гг. аукционов на право пользования недрами с целью разведки и добычи полезных ископаемых

Данные табл. 4 показывают, что за участки недр по ЖГУ выплачено за 4 года почти ѕ всей суммы фактических платежей (74.7%), а если учесть твёрдые углеводороды – уголь (12.7%), то на углеводороды приходится 87.4%, что свидетельствует о высокой их ценности и востребованности (не включены показатели (как «ураганные») по 4 компаниям, которые в 2008 году выплатили за 4 участка недр около 73 млрд. руб., что превышает 80% суммы разовых платежей, уплаченных всеми компаниями за 2008 г. по всем видам МСР). Обращает на себя внимание тот факт, что суммарная (за 4 года) средняя величина фактического платежа за 1 лицензию при наличии стартового платежа (с Сп) и без его указания (без Сп) имеет существенное различие: по ТПИ фактический разовый платеж при наличии Сп более чем в 3 раза превышает таковой без Сп. В то же время для ЖГУ наблюдается обратная картина: при наличии Сп разовый платеж оказался несколько ниже (~7%), чем без Сп. Одна из причин, видимо, в том, что аукционы по ТПИ, проводятся, как правило, при наличии лишь двух участников (особенно по россыпным месторождениям, где доля таких аукционов составляет 60–80%). Для ЖГУ характерно проведение аукционов с участием 3-х и более претендентов, а доля аукционов с 2-мя участниками не превышает 9%. Если принять во внимание, что аукционы с 2-мя участниками завершаются на первом же шаге, то возникает вполне обоснованное предположение о существовании предварительной договорённости среди участников аукционов о порядке их проведения. Понятно, что формально доказать такое предположение практически невозможно, хотя приведённые факты достаточно красноречиво свидетельствуют о существующих реалиях.

Следует также отметить, что, например, на аукционы по россыпям в значительном количестве выставляются участки со стартовым платежом 40–50 тыс. руб., что эквивалентно биржевой цене 6–8 г золота, причём часто предоставляемые участки недр характеризуются даже не запасами, а ресурсами категорий Р2 и Р3. Естественно, возникает вопрос о целесообразности организации подобных аукционов.

Выполненный анализ выявил еще одну, замеченную рядом специалистов [18, 20] особенность в проведении аукционов: более трети их (за 2005–2007 гг. – 35.6%) заканчивались с превышением фактических разовых платежей над стартовыми более чем в 1.5 раза, причём по отдельным участкам разница превышала 150–200 раз!

С учётом вышесказанного по результатам аналитического обобщения итогов проведённых в 2005–2007 гг. и частично в 2008 г. аукционов (конкурсы можно не учитывать изза их малого количества) напрашивается вывод о том, что введение стартовых платежей особенно для стадии геологического изучения недр не целесообразно, ибо их применение коррупциогенно. Обоснованием такого утверждения служит тот факт, что существующие «Методические рекомендации по технико-экономической оценке начальных (стартовых) платежей при подготовке конкурсов и аукционов на право пользования недрами (металлические и неметаллические полезные ископаемые)» [18], базирующиеся на бальной оценке 12-ти (!) влияющих факторов, имеющих лишь качественную характеристику (сложные, благоприятные и т.п. условия), нельзя считать приемлемой для использования, т.к. создаёт неограниченные возможности для чиновников в установлении размера стартовых платежей. Правильнее ориентироваться на договорные отношения, как это реализуется, например, в Казахстане и большинстве других стран мира.

В целом, обсуждая лицензирование, как наиболее действенный в существующих условиях функционирования минерально-промышленного комплекса страны механизм государственного управления, призванный обеспечить наиболее полное и качественное использование исчерпаемых ресурсов недр, необходимо принять отдельный институциональный закон «О лицензировании пользования недрами» на основе существующего «Положения о лицензировании пользования недрами» (1992) и Ф.З. «О недрах».

Оканчание в следующем номере

Журнал "Горная Промышленность" №4 (92) 2010, стр.2