Механизм регулирования развития угольной промышленности в современных условиях
М.П. Воскобойник, д.э.н., гл. научн. сотрудник, Институт энергетических исследований РАН
На совещании у Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина 24 июня 2010 года был утвержден комплекс мер по развитию угольной промышленности и обеспечению безопасности горных работ на угледобывающих предприятиях, в рамках которых предусматривается совершенствование методов государственного регулирования в угольной промышленности. Статья содержит предложения, направленные на решение этой проблемы не только в угольной отрасли, но и в других отраслях горного производства.
Рыночные отношения в системе управления экономическим развитием страны характеризуются двумя факторами: интересом государства, выражающим интересы общества, и интересами частных производителей. Наиболее эффективное развитие экономики страны и отдельных отраслей промышленности, в частности угольной отрасли, может быть достигнуто тогда, когда используются механизмы успешного взаимодействия государства и частного сектора.
Основным механизмом координации интересов государственных и негосударственных субъектов экономики, как показывает опыт передовых зарубежных стран, служит индикативный план.
В зарубежной практике применяются следующие разновидности индикативного планирования:
1. Модель США. Общегосударственное планирование социально-экономического развития страны осуществляется в форме государственных программ, которые формально не являются законом для хозяйствующих субъектов других форм собственности. Основная функция индикативного планирования сводится к информационно-ориентирующей, а по сути – к мотивационной и предполагает ориентирование и мобилизацию частных предприятий на выполнение задач, сформулированных государством, в общенациональных интересах.
2. Французская модель. Индикативное планирование включает не только механизм информационного обеспечения, но и механизм координации действий и интересов государства, а также других субъектов экономики. Влияние на экономические процессы осуществляется посредством координации и обмена информацией о взаимосовместимых планах, что заинтересовывает всех участников (предприятий, отраслей, регионов) в их выполнении.
3. Японская модель. Индикативное планирование имеет две отличительные особенности:
- наличие обязательных заданий для государственного сектора экономики;
- установление желаемых параметров, с помощью которых предприятия частного сектора экономики ориентируются на планы государства, даже если это для них не является обязательным.
Горизонт планирования индикативных планов в зарубежной практике разделен на следующие периоды:
- стратегические долгосрочные индикативные планы – разрабатываются на срок 10–15 лет. Эти планы имеют четкую целевую направленность, стратегический характер и представляют собой комплексные прогнозы основных параметров экономики страны и ее отраслей;
- стратегические среднесрочные индикативные планы – разрабатываются на срок 3–5 лет в форме определенных целей и характеризующих их индикаторов на планируемый период, а также основных механизмов и рычагов воздействия государства на отраслевой бизнес для достижения установленного уровня этих индикаторов;
- текущие краткосрочные индикативные планы – разрабатываются на очередной год и носят конъюнктурный характер (регулирование рынков, государственные программы, субсидирование предприятий как элемент регулирования спроса и предложения на товары и услуги).
Зарубежный опыт свидетельствует о том, что реализация системы индикативного планирования в угольной промышленности России позволит повысить эффективность и конкурентоспособность производства в отрасли. При этом, в качестве модели индикативного планирования может быть использован симбиоз американской (США) и французской моделей, адаптированных под условия развития российского угольного бизнеса.
Индикативный план угольной промышленности представляет собой систему технико-экономических показателей и индикаторов, характеризующих состояние и развитие отрасли, соответствующее государственной социально-экономической политике и интересам угольных компаний, и систему мер государственного воздействия на экономические процессы с целью достижения их установленного уровня.
Индикативный план угольной промышленности – комплексный документ, отражающий в виде конкретных показателей: цели перспективного развития отрасли, намечаемые для их достижения мероприятия или средства реализации, необходимые материальные и финансовые ресурсы.
Индикативный план включает в себя концептуальную, прогнозную и планово-регулирующую части. Первые две части могут разрабатываться не в составе индикативного плана и имеют рекомендательный характер. Планово-регулирующая часть индикативного плана включает в себя систему технико-экономических показателей и индикаторов.
К особенностям индикативного плана относятся:
А. Рекомендательный характер индикативного плана. Для угледобывающих компаний показатели индикативного планирования не имеют обязательного значения, поэтому государственные органы исполнительной власти должны принимать специальные меры, чтобы побуждать хозяйствующие субъекты к достижению пороговых значений индикаторов индикативного плана.
Б. Мотивация к выполнению плана угледобывающими компаниями принятием следующих мер:
- юридические меры (принятие различных законов, указов, постановлений, обеспеченных соответствующим механизмом продвижения их в жизнь);
- контроль за четким и неукоснительным исполнением законов и постановлений со стороны органов управления;
- экономические меры, служащие инструментом стимулирования угольных компаний и позволяющие ориентировать их на выполнение показателей индикативного плана.
К ним относятся:
1) различные формы финансовой поддержки угольных компаний, активно содействующих выполнению показателей индикативного плана и увеличению темпов роста добычи угля;
2) различные виды государственной помощи хозяйствующим субъектам;
3) предоставление налоговых льгот различного характера (налоговые каникулы при погашении государственного кредита, снижение ставки налогообложения, льготы по налогообложению и прочие).
В. Координация деятельности. Индикативный план предполагает согласование деятельности государственных органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов на основе взаимных обязательств и интересов по выполнению показателей индикативного планирования (рис. 1).
Согласование деятельности, обязательства и ответственность сторон регулируются Соглашениями и Контрактами, заключаемыми между Минэнерго России и хозяйствующими субъектами. Равноправное взаимодействие государственных органов власти и хозяйствующих субъектов отрасли определяет главную сущность индикативного плана.
Г. Вариантность. Целевые установки экономического развития отрасли, показатели предплановых наработок (прогнозные данные, приоритетные направления и пути развития) переводятся в конкретные показатели и балансы, которые достаточно детально характеризуют развитие производственной и экономической деятельности отрасли.
Показатели индикативного плана группируются по следующим разделам: макроэкономические показатели, характеризующие экономическое «окружение» угольной промышленности; показатели производства продукции в натуральном выражении; производственные мощности; основные средства; показатели производственной деятельности; себестоимость добычи угля; трудовые ресурсы и фонд оплаты труда; инвестиции; научно-технический прогресс и энергоэффективность; экологическая эффективность и промышленная безопасность; экономическая эффективность производства.
Временные рамки индикативного плана угольной отрасли, учитывая действующую в настоящее время систему прогнозов, могут быть установлены по следующим периодам: семилетний план и план развития до 2030 года с подразделением на периоды 2020 г., 2025 г., 2030 г.
Разработка индикативного плана проводится в нескольких вариантах (оптимистический, реалистический и пессимистический), что позволяет оперативно разрабатывать и проводить в плановом периоде необходимые мероприятия в соответствии со складывающейся ситуацией.
Основой индикативного плана развития угольной промышленности служит система индикаторов, которая должна оценивать содержание и характер происходящих в отрасли экономических, финансовых и технических процессов.
Система индикаторов разрабатывается исходя из технико-экономических, финансовых и инвестиционных показателей, входящих в состав индикативного плана. Под индикатором понимается количественная характеристика экономического явления или процесса, происходящего в отрасли. Индикаторы служат точным и объективным измерителем для соотнесения планируемых мероприятий с целями развития. Перечень и содержание индикаторов может меняться в зависимости от складывающейся ситуации в экономике страны и особенностей экономического развития отрасли.
Индикаторы направлены:
- на задание уровня эффективного развития отрасли;
- на планирование действий государственных органов исполнительной власти по достижению пороговых значений;
- на контроль за достижением запланированных результатов;
- на принятие регулирующих воздействий.
Перечень индикаторов определяется на основе:
- необходимого уровня эффективного развития отрасли;
- «Энергетической стратегии России на период до 2030 года», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 года №1715-р;
- Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2008 г. №742;
- «Сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации, основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов», разработанных Минэкономразвития России (июль 2009 г.);
- Федерального закона от 23 ноября 2009 г. №261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности».
Формирование индикативного плана осуществляется по следующим этапам (рис. 2):
На 1-ом этапе проводится анализ состояния угольной промышленности. Одновременно с проведением анализа состояния угольной промышленности, ведущие угледобывающие компании осуществляют разработку планов развития своего производства. На основе этих документов, а также Энергетической стратегии России и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации Минэнерго России разрабатывает Концепцию развития угольной промышленности.
Концепция развития угольной промышленности включает следующие разделы:
- итоги развития отрасли;
- цели и задачи развития угольной промышленности;
- целевые ориентиры;
- вызовы предстоящего развития отрасли;
- направления перехода к инновационному типу развития;
- взаимодействие государства и частного бизнеса в решении установленных целей и задач.
Далее осуществляется корректировка угледобывающими компаниями планов развития своих производств, исходя из целевых ориентиров, задач и вызовов предстоящего развития отрасли в соответствии с Концепцией развития угольной промышленности.
На 2-м этапе проводится формирование проекта индикативного плана на основе скорректированных планов развития угольных компаний.
На 3-м этапе индикаторы разработанного на основе скорректированных планов развития угольных компаний проекта индикативного плана сравниваются с индикаторами концепции развития угольной промышленности. При отклонении этих индикаторов друг от друга более, чем на 20% выявляются причины отклонений и в случае необоснованных расчетов проектов угольных компаний осуществляется их доработка.
На 4-м этапе проводится формирование индикативного плана развития угольной промышленности на семилетний период и до 2030 года, который согласовывается Минэнерго России и ведущими угольными компаниями.
Пятый этап системы индикативного планирования состоит в проведении мониторинга, т.е. оценки и контроля показателей и индикаторов технического и экономического развития отрасли и хозяйствующих субъектов в соответствии с утвержденным индикативным планом развития угольной промышленности на семилетний период и до 2030 года.
И заключительным этапом системы индикативного планирования становится ежегодная корректировка показателей и индикаторов индикативного плана развития угольной промышленности на семилетний период и до 2030 года в соответствии с результатами мониторинга.
Введение индикативного планирования в угольной отрасли следует осуществлять в три этапа.
Этап 1 – разработка методической документации по реализации индикативного планирования и ее утверждение в соответствующих органах государственного управления. На этом этапе проводятся:
- подготовка методических рекомендаций по анализу развития угольной промышленности и программ развития угольных компаний с целью выработки рациональных прогнозно-плановых решений;
- формирование документов по организации работ с угольными компаниями по совместной разработке индикативного плана развития угольной промышленности, учитывающего баланс интересов государства и угольного бизнеса;
- подготовка документов по синхронизации производственных программ угольного, электроэнергетического и металлургического производств на основе индикативного плана развития угольной промышленности, реализуемого в рамках частно-государственного партнерства с угольными компаниями;
- разработка документов по формированию перечня наиболее значимых инвестиционных проектов, реализуемых в рамках индикативного плана развития угольной промышленности с целью выявления проектов, поддерживаемых государством при их реализации;
- подготовка методических рекомендаций по формированию индикативного плана развития угольной промышленности;
- разработка системы оценки отчётного уровня показателей индикативного плана и их отклонений от установленных плановых индикаторов, статистических критериев соответствия плановых и отчетных показателей;
- формирование механизмов корректировки индикативного плана угольной промышленности, реализуемого в рамках частно-государственного партнерства с угольными компаниями;
- подготовка методических рекомендаций по проведению мониторинга показателей и контролируемых мероприятий индикативного плана развития угольной промышленности.
Этап 2 – разработка и утверждение нормативно-законодательных актов, необходимых для реализации индикативного плана.
На этапе 3 – «Формирование индикативного плана развития угольной промышленности» осуществляется разработка показателей и индикаторов индикативного плана развития угольной промышленности.
Использование индикативного плана в регулировании развития угольной промышленности позволит повысить эффективность хозяйственной деятельности отрасли и создать условия для оптимального согласования объемов добычи угля с потребностями отраслей народного хозяйства.
