Концептуальные аспекты развития угольного сектора экономики России

И.Е.Богопольский, к.т.н., ФГУП ЦНИЭИуголь

Эффективное развитие угольной отрасли будет тесно связано с принятием рациональных нормативно-правовых документов государственного прямого воздействия (субсидирование, предпринимательство, преференции и т.п.), косвенного воздействия (совершенствование налогового законодательства, включающего гибкую систему льгот и (или) отмену платежей на период окупаемости вложенных компаниями средств в новое строительство, справедливое распределение индивидуальных рентных возможностей между государством и недропользователем), а также административного воздействия (запреты, разрешения, принуждения).

Эти и другие меры национальной политики в области регулирования недропользования полностью относятся к компетенции государства, основная цель которого будет заключаться в необходимости сдерживания возможного снижения конкурентоспособности российской экономики в целом в условиях увеличения доли угля в балансе топлива для электроэнергетики из-за неизбежного повышения тарифов на электроэнергию.

Подтверждением данного тезиса может служить профессионально обоснованное с отраслевых позиций предложение компании СУЭК о возможности модернизации порядка 15 «газовых» электростанций, на которых, по мнению компании, сохранена инфраструктура угольной электрогенерации. По расчетам компании увеличение потребления угля этими электростанциями может составить порядка 22.5 млн. т в год, что позволило бы высвободить для экспорта почти 12 млрд. м3 газа, получив доход более 1.4 млрд. долл. США при затратах на модернизацию этих станций в размере 1.0 млрд. долл. (данные за 2005 год). При этом специалисты СУЭКа рассчитывали на то, что Газпром, учитывая возможную прибыль, будет заинтересован в инвестировании данного предложения.

Однако в расчетах СУЭКа не просматриваются какие-либо последствия, связанные с ухудшением как производственных показателей станций и, соответственно, увеличением себестоимости электрогенерации, так и ростом цен на продукцию, произведенную с потреблением электроэнергии.

Учитывая же экспортные геоэкономические интересы Газпрома, вряд ли следует ожидать в ближайшие годы, что монополист будет в состоянии направлять значительные инвестиции в модернизацию генерирующих мощностей на основе внедрения технологий высокоэффективного сжигания угля при явной незаинтересованности в этом РАО «ЕЭС России» в условиях сложившихся цен на энергоресурсы. Подтверждением последнего могут служить данные о потреблении угля в теплоэнергетике. Несмотря на опережающий рост цен на природный газ за годы после принятия энергетической стратегии, доля использования угля даже снизилась примерно на 2-3%. Фактически же величина используемого угля в теплоэнергетике в России за эти годы существенно не меняется и колеблется в пределах 110-120 млн. т (111 - в 2002 г.; 121 - в 2003 г.; 120 - в 2006 г.) при прогнозе на 2010 год - 120-125 млн. т. Поэтому одной из важнейших мер государственного экономического регулирования, которая может способствовать увеличению платежеспособного спроса на угольную продукцию для энергетики, является опережающий подъем цен на газ. Таким образом, эта проблема требует своего разрешения на государственном уровне и вероятнее всего будет решена за пределами среднесрочного периода прогнозирования.

Совершенно очевидно, что в этих условиях для повышения эффективности угольного сектора экономики страны должны быть созданы экономические предпосылки, обеспечивающие рост добычи и потребления энергетических углей перед другими энергоресурсами. Однако следует отметить наличие на этом пути значительного числа объективных и субъективных трудностей. Первые связаны с ресурсными возможностями угольных частных компаний и незавершенностью институциональной среды, а вторые вытекают из экономических интересов субъектов угольного рынка. Исходя из этого, перед угольным сектором экономики и отраслевой наукой стоят задачи определения приоритетных направлений деятельности отрасли и путей реализации способов повышения его эффективности. Не подвергая сомнению значимость многообразия межотраслевых, отраслевых, внутрипроизводственных проблем, считаем, что из комплекса актуальных проблем (стратегического и тактического характера) развития угольной отрасли первоочередными для разрешения являются три подробно рассмотренных ниже.

I. Обеспечение ввода мощностей в объемах ЭС-2020

За прошедшее с 2003 г. время в угольной отрасли наблюдался прирост добычи энергетических сортов угля в среднегодовом исчислении на 6.4% с доведением в 2006 г. их добычи до 241.5 млн. т при практически неизменном количестве угледобывающих предприятий (94-95 шахт и 121-124 разреза).

Учитывая, что за эти годы структура потребления энергетических углей не претерпела существенных изменений, весь прирост добычи (38.8 млн. т) был обусловлен благоприятной для экспорта ситуацией в мире.

Однако технический и технологический уровень шахтного (карьерного) фонда является одним из основных сдерживающих факторов дальнейшего наращивания объемов добычи угля. По многим экспертным оценкам освоение производственных мощностей достигло граничных значений. Основные фонды изношены более чем на 60%, 50-60% действующего очистного оборудования нуждается в полной замене. Обновление очистного шахтного оборудования за счет приобретения высокопроизводительной зарубежной техники осуществляется в основном экспорториентированными компаниями.

Поэтому принятый ЭС-2020 прогноз увеличения потребления энергетических углей до 2020 г., в зависимости от сценария развития, на 140-200 млн. т может быть осуществлен только за счет ввода новых мощностей и потребует больших инвестиций. Так, по расчетам ИНЭИ РАН инвестиции в основной капитал для ввода таких мощностей до 2020 г. составят 16-17 млрд. долл. США. И это без учета приобретения высокопроизводительной и капиталоемкой зарубежной техники для очистных работ. Следует отметить, что ни ЭС-2020, ни расчеты ИНЭИ РАН не учитывали выбытие добывающих мощностей за рассматриваемый период.

Анализ действующего шахтного и карьерного фонда показал, что до 2020 г. из-за отработки промышленных запасов угля выбытие мощностей составит порядка 62 млн. т. Следовательно, для реализации целей ЭС-2020 потребуется ввести не 140-200, а все 200-260 млн. т мощностей, а объем необходимых инвестиций может составить 21-23 млрд. долл. США.

Принимая во внимание финансовое состояние угольных компаний (прибыль до налогообложения в 2007 г. составила порядка 7 млрд. руб., а задолженность по займам и кредитам превысила 70 млрд. руб.), ввод новых дополнительных мощностей за счет их собственных средств не представляется возможным без создания государством необходимых экономических и правовых условий и стимулов. Как уже отмечалось, они могут включать прямое, косвенное или административное воздействие вплоть до создания государственной структуры, целью которой должно являться обеспечение ввода новых мощностей, исходя из потребностей в угольной продукции на внутреннем и внешнем рынках, на основе паритета инвестиций с угольными компаниями.

В этой связи перед отраслевой наукой стоит задача - разработать предложения и рекомендации по совершенствованию экономического механизма государственного регулирования, обеспечивающего эффективное функционирование угольной отрасли в длительной перспективе.

II. Проблемы, связанные с ликвидацией угледобывающих предприятий, отрабатывающих промышленные запасы месторождения

За период до 2020 г. в связи с отработкой промышленных запасов угля 56 угледобывающих предприятий с производственной мощностью порядка 62.4 млн. т (20.8% действующих мощностей) будут закрыты. Проблема возмещения выбывающих мощностей, как уже отмечалось, будет осложнена главным образом тем, что частные угольные компании будут инвестировать восполнение мощностей только при благоприятной конъюнктуре внутреннего и внешнего рынков энергоресурсов и на участках месторождений с развитой инфраструктурой.

Принимая во внимание фактор неопределенности, связанной с сопутствующими закрытию угледобывающих предприятий процессами, область государственных интересов как на кратко- и среднесрочную, так и на длительную перспективу в основном будет сводиться к необходимости восполнения мощностей по добыче энергетических углей, решения социальных проблем в части трудоустройства высвобождаемых работников, исключения риска неисполнения ликвидационных работ недропользователями различной формы собственности по восстановлению нарушенной природной среды.

О сложности решения социальных проблем (трудоустройство, создание новых рабочих мест) свидетельствуют усилия специально созданной в 1997 г. государственной организации (ГУ «Соцуголь») для решения социальных задач в рамках реструктуризации угольной промышленности. За прошедшие годы при содействии местных органов власти было трудоустроено почти 50 тыс. работников, высвобожденных от ликвидированных шахт. Принципиальное отличие предстоящего периода будет заключаться в том, что вопросы трудоустройства должны будут решать только местные (региональные) власти, но уже без государственного финансирования. Такое положение может привести к обострению социальной напряженности в отдельных районах страны, так как за период до 2020 г. будет высвобождено 33.7 тыс. работников закрываемых угледобывающих предприятий. Наиболее сложное положение ожидается в Кузбассе, где будет высвобождено почти 24 тыс. человек.

В целях предотвращения роста социальной напряженности в качестве одной из мер представляется целесообразным создание специализированного «Фонда создания новых рабочих мест» на основе отчислений финансовых средств угольными компаниями с отнесением этих затрат на себестоимость добычи угля в зависимости от периода функционирования, объемов добычи и численности персонала угледобывающих предприятий при условии, что средства, накопленные конкретной компанией будут использоваться при строительстве этой компанией нового угледобывающего предприятия. Правовой базой возможности накопления этих средств являются положения ст. 324 Налогового кодекса Российской Федерации. Следует отметить, что такой подход будет возможен, например, при условии выработки экономически обоснованных и выгодных для государства и угольных компаний способов реструктуризации унаследованной угольными компаниями кредиторской задолженности перед бюджетами и государственными внебюджетными фондами всех уровней с правом частичного отчисления этих средств в «Фонд создания...» к настоящему времени превысила 21 млрд. руб.

В этой связи перед отраслевой наукой стоит задача разработки рекомендаций по формированию механизма государственного экономического регулирования в части более эффективного использования кредиторской задолженности угольных компаний, положения о фонде создания новых рабочих мест, а также метода расчета отчисления средств угольными компаниями на эти цели.

Принципиальное отличие выбытия мощностей в рассматриваемом периоде от процессов закрытия угледобывающих предприятий по программе реструктуризации заключается в том, что все ликвидационные работы, связанные с необходимостью полного восстановления нарушенной природной среды, должны в соответствии с российским законодательством осуществляться только за счет недропользователей.

Однако, несмотря на то, что с момента принятия закона «О недрах» прошло более 10 лет, до настоящего времени не разработана нормативно-правовая база, гарантирующая выполнение работ недропользователями по восстановлению нарушенной  природной среды за период функционирования угледобывающих предприятий при их закрытии, что позволяет недропользователям применять различные способы ухода от прямых обязательств. Острота проблемы сохранения окружающей природной среды в зонах масштабной добычи угля усугублена и тем, что в ходе приватизационных процессов в отрасли во второй половине 1990-х годов вопросы, связанные с возмещением стоимости восстановления ранее нарушенной природной среды, не учитывались. Вследствие этого, например, что только в Кузбассе по оценкам экспертов имеется около 80 тыс. га нарушенных угледобычей земель, для восстановления которых потребуется почти 22 млрд. руб. (при затратах 270 тыс. руб. за 1 га).

Закрытие до 2020 года 56 предприятий (16 шахт и 40 разрезов) в связи с отработкой промышленных запасов угля потребует значительных финансовых средств на восстановление нарушенной природной среды. Как показывают расчеты, при средней стоимости ликвидационных работ при закрытии шахты в размере 370 млн. руб. и разреза в размере 200 млн. руб. (в ценах 2006 г.), и с учетом производственной инфляции на уровне 10%, общие затраты составят около 24 млрд. руб.

Эти цифры неизбежных затрат показывают, что предотвращение риска неисполнения недропользователями восстановления нарушенной ими окружающей природной среды перед государством, как собственником недр, будет возможно только при условии создания нормативно-правового механизма, имеющего законодательный статус и базирующегося на учете ряда принципов:

- исключение риска неисполнения обязательств недропользователями, вытекающих из положений законодательства Российской Федерации по недропользованию в сфере восстановления нарушенной ими окружающей природной среды;

- обеспечение недропользователями накопления необходимого объема финансовых средств на ликвидационные работы к периоду затухания добычи угля или ко времени отработки промышленных запасов угля;

- обязательность осуществления ликвидационных работ в строгом соответствии с проектной документацией, подготовленной специализированной организацией;

- неправомерность нецелевого использования финансовых средств, накопленных недропользователем, для осуществления ликвидационных работ;

- контроль со стороны государственных органов за соблюдением обязательности проведения мероприятий по технической ликвидации предприятий и восстановлению нарушенной природной среды. Проведенный анализ зарубежного опыта формирования механизмов, обеспечивающих восстановление нарушенных земель, дает возможность выбора способов защиты интересов государства, наиболее адекватных нашим условиям. Представляется, что реализация выдвинутых основных принципов может быть осуществлена только при условии создания системы механизмов, включающей способы накопления недропользователями необходимых финансовых средств, их аккумулирование и использование.

Наиболее реальный путь исключения риска неисполнения недропользователями ликвидационных работ - это формирование специализированного фонда (фондов) для управления накопительными средствами угольных компаний на индивидуальных счетах каждого угледобывающего предприятия, открываемых фондом (фондами). При этом возможны два варианта формирования специализированного ликвидационного фонда - негосударственный (государственный) общеотраслевой фонд и негосударственные (государственные) региональные фонды.

Полагая, что выбор модели фонда (отраслевой или региональный) и выбор модели управления накопительными средствами (пассивная- некоммерческая или активная - коммерческая) - это преимущественное право руководящих органов государственного управления и угольных компаний, считаем, что наиболее целесообразный путь - это формирование негосударственного отраслевого ликвидационного фонда активного типа.

Принимая во внимание положение, при котором в ближайшие 7 лет должно быть закрыто порядка 25 угледобывающих предприятий, целесообразно пересмотреть условия соответствующих лицензий и получить от недропользователей (юридических лиц) гарантии выполнения ликвидационных работ. Также представляется целесообразным ввести в практику с выдачей лицензий на отработку новых участков недр обязательное внесение недропользователем на специальный счет залога в размере не менее 20% стоимости ликвидационных работ.

III. Внутриотраслевые аспекты

Упование только на меры государственного регулирования цен на газ и уголь до соотношений 1.4/1.1.5/1 в ближайшей перспективе, позволяющие увеличить платежеспособный спрос на энергетические угли на внутреннем рынке без осуществления и реализации комплекса мер внутриотраслевого характера, направленных на снижение издержек производства, повышение качества угольной продукции и производительности труда, представляется не реализуемым. Однако такие факторы, как установившаяся в последние годы на внешних рынках тенденция роста цен на энергоресурсы и уверенность в ее неизменности в перспективе, оказываются самодовлеющими для держателей активов угольных компаний.

Вместе с тем, несмотря на отдельные положительные тенденции последних лет (среднегодовой рост добычи энергетических углей в 2004-2006 гг. составил более 10 млн. т при практически неизменном шахтном фонде, производительность труда увеличивалась на 8.8%), все-таки динамика основных финансово-экономических показателей свидетельствует о наличии иррациональности в их соотношениях (см. таблицу).

Сохраняющаяся тенденция опережающего роста заработной платы по сравнению с ростом производительности труда (2.39 раза по сравнению с 1.28) может привести угольный сектор экономики к негативным последствиям и даже к кризисным явлениям в условиях падения мировых цен на нефть. В свою очередь это может привести к необходимости увольнения части работников или к пересмотру системы оплаты труда.

Что касается структуры себестоимости добычи угля, то по сравнению с 2003 г. расходы на оплату труда при постоянной доле (22.2%) в полной себестоимости в среднегодовом исчислении увеличивались на 17.6% при росте полной себестоимости на 16.5%. Неоправданно высокими представляются затраты по статье «прочие расходы», составляющие в структуре себестоимости добычи угля 33-35%.
Все это свидетельствует о необходимости проведения специального системного финансово-экономического анализа деятельности угольных компаний, направленного на выявление внутрипроизводственных резервов повышения эффективного функционирования угледобывающих предприятий. Так как в настоящее время экономическая наука в силу сложившихся условий не в состоянии оценить истинную степень надежности активов угольных компаний и реальных затрат на добычу угля, системный анализ может быть осуществлен только при содействии государства и собственной заинтересованности угольных компаний.

Одним из стратегических направлений снижения издержек производства является развитие отечественного горного машиностроения, позволяющего, во-первых, значительно повысить конкурентоспособность отечественного ГШО, во-вторых, снизить его стоимость на 35-45% по сравнению с зарубежной техникой, в-третьих, выйти из зависимого положения от зарубежных фирм, занимающих в настоящее время доминирующее положение на российском рынке горно-шахтного оборудования, и, в-четвертых, взять на себя роль не только решения внутренней потребности в высокопроизводительном и надежном оборудовании, но и стать экспорториентированной отраслью в данной области.

Технологии, в развитии которых угольное машиностроение отстало, особенно в 1990-х годах, могут быть восстановлены, в том числе за счет приобретения зарубежных лицензий или закупок на основе зарубежных инвестиций самых современных технологических линий. Реализация такого подхода может быть решена только пи условии принятия специального постановления Правительства России, обеспечивающего соответствующие преференции и хеджирование рисков инвесторов угольного сектора экономики с созданием возможно специальных экономических зон угольного машиностроения в Восточном Донбассе и Кузбассе.

Существенную роль в повышении платежеспособного спроса на энергетические угли (особенно на внешнем рынке) играет качество реализуемой угольной продукции. Необходимость улучшения качества обусловлена многими факторами: повышение энергоемкости - выше цена - большая прибыль - снижение транспортных издержек и экологических платежей. Однако в настоящее время в целом по отрасли процент обогащения энергетического угля вкупе с механической породовыбор-кой составляет всего 17.7%, а в Кузбассе, где добываются в основном наиболее ценные энергетические марки углей - 19.2%.

Наращивание объемов обогащения угля - вопрос не только экономический, но и в большей степени экологический. ОФ нового поколения, введенные в 2005-2006 гг. в эксплуатацию, например, в Кузбассе (Распадская, Северная, Между-реченская общей проектной мощностью более 10 млн. т в год), соответствуют современным экологическим требованиям за счет замкнутости системы, что дает возможность отказаться от образования шламохранилищ и гидроотвалов на основе обезвоживания отходов флотации и полностью исключить сброс загрязненных вод за пределы предприятия.

Особо следует выделить также важную социальную значимость строительства обогатительных производств - для создания дополнительных рабочих мест. Ввод в эксплуатацию обогатительной фабрики в зависимости от ее мощности дает возможность обеспечить работой 300-400 чел. Семь новых обогатительных фабрик, ввод в эксплуатацию которых планируется в Кузбассе до 2010 года, обеспечит работой, по данным департамента ТЭК Кемеровской области, свыше 1700 человек.

Возросший спрос на обогащенные угли на мировых рынках способствовал введению в действие в последние 5-7 лет новых обогатительных фабрик в России. Об эффективности ОФ, введенным в 2004-2006 гг. в Кузбассе, свидетельствуют данные экспертной (укрупненной) оценки. Так, в зависимости от мощности фабрик в диапазоне 2500-4500 тыс. т в год, необходимые удельные инвестиции колеблются от 450 до 360 руб. на 1 т мощности при себестоимости обогащения от 60 до 40 руб./т. При этом средняя рентабельность превышает 40%, а срок окупаемости инвестиций составляет 4-5 лет. Цена же реализации обогащенной угольной продукции превышает стоимость рядового угля в 1.5-1.8 раза.

Об отраслевой эффективности от реализации обогащенного энергетического угля можно судить на примере Кузнецкого бассейна, где добывается порядка 46 млн. т угля марок Т, СС и 45 млн. т угля марок Г, Д, ДГ со средней зольностью 17.6%. По расчетам ИГИ снижение зольности на один процент увеличивает энергоемкость угля примерно на 80 ккал/кг,

цену одной тонны на 80-100 руб. Если довести зольность рядового угля (91 млн. т) после обогащения до 10%, то только транспортные перевозки уменьшатся примерно на 6.9 млн. т, а издержки потребителей почти на 1.5 млрд. рублей.

Одной из стратегических задач развития угольной отрасли в кратко- и среднесрочном периоде станет обеспечение дополнительного ввода новых мощностей трудовыми ресурсами. Так, например, для ввода новых мощностей в объеме 200 млн. т потребуется примерно 70-80 тыс. профессионально подготовленных работников.

Учитывая, что ввод новых мощностей будет в районах, не имеющих соответствующей инфраструктуры, потребуются дополнительные инвестиции в создание системы профтехобразования, обеспечивающей формирование социального капитала по всем профессиям угольного производства. Однако данная проблема до настоящего времени не реализуется.

Изложенные некоторые концептуальные аспекты развития угольного сектора экономики страны могут быть реализованы при условии консолидации усилий угольных компаний и государства.

Журнал "Горная Промышленность" №1 2008, стр.8