Международные рейтинги эффективности управления природными ресурсами

В.Б. Кондратьев, д.э.н., профессор, руководитель Центра промышленных и инвестиционных исследований Института мировой экономики и международных отношений РАН (ИМЭМО)

В 2014 году Revenue Watch Institute, американская неправительственная консультационная организация, занимающаяся проблемами повышения эффективности управления минеральными ресурсами, опубликовала международный рейтинг эффективности управления природными ресурсами [1].

Неэффективное управление природными ресурсами и коррупция имеют много проявлений и могут иметь серьезные негативные последствия. Некоторые страны заключают с добывающими компаниями невыгодные условия контрактов, теряя потенциальные долгосрочные выгоды. Многие страны отличаются неэффективной системой сбора ресурсных доходов. Но даже тогда, когда ресурсные доходы оказываются в государственной казне, они не всегда расходуются в интересах всего населения. Очень часто государство держит в неведении своих граждан и общественность в отношении государственных контрактов и ресурсных доходов.

Эта непрозрачность лишает общественность права голоса или представительства при важнейших решениях в сфере природных ресурсов.

Индекс управления ресурсами (The Resources Governance Index, RGI) измеряет качество управления нефтегазовым и горнодобывающим сектором экономик в 58 странах мира.

На эти страны приходится 85% мировой добычи нефти, 90% алмазов и 80% меди. Будущее этих стран во многом зависит от эффективности управления их нефтегазовыми и минеральными ресурсами.

Прибыль, генерируемая добывающим сектором экономики исследуемых 58 стран в 2010 г. составила $2,6 трлн. В 41 стране на добывающую промышленность приходилось 30% ВВП и 50% общего экспорта. Доходы от природных ресурсов затмевают международную помощь развитию. Так, в 2011 г. нефтяные доходы одной только Нигерии оказались на 60% выше совокупной международной помощи всем странам Африки южнее Сахары (в 2011 г. вся международная помощь этим регионам составляла $42 млрд, в то время как нефтяные доходы Нигерии – $68 млрд) [1]. Будущее этих стран зависит от того, как эффективно будут использоваться эти громадные ресурсы.

Четыре важнейших компонента Индекса ресурсного управления (RGI)

Индекс RGI базируется на предположении, что эффективное управление природными ресурсами необходимо для успешного развития стран с обильными, богатыми запасами нефти, газа и минеральных ресурсов. Он предоставляет механизм, средство для выявления эффективной практики управления, а также имеющихся недостатков. С помощью индекса RGI оцениваются четыре ключевых компонента ресурсного управления для каждой страны: 1 – институциональные и юридические условия; 2 – практика отчетности; 3 – контроль безопасности и качества; 4 – благоприятная среда (табл. 1). С помощью индекса RGI каждой стране присваивается количественная сумма баллов, которая позволяет включить страну в одну из четырех групп по уровню эффективности управления: удовлетворительное (71–100 баллов), частично удовлетворительное (51–70 баллов), слабое (41–50) и неудовлетворительное (0–40 баллов).

В анализ включены также 24 показателя, по которым оценивается эффективность использования трех важнейших механизмов при разработке природных ресурсов: государственные компании (10 показателей), фонды природных ресурсов (8 показателей) и межрегиональные трансферты ресурсных доходов (6 показателей). Эти показатели используются для определения количественной суммы баллов по упомянутым трем механизмам для ресурсной практики каждой страны.

Все 58 стран, включенных в индекс RGI, занимаются добычей углеводородов и минерального сырья. Для стран, производящих оба вида ресурсов, оценивается эффективность управления теми ресурсами, которые приносят стране наибольший доход. Для 40 стран – это углеводороды, для 18 – минеральные ресурсы.

Значения полученных индексов RGI обнаруживают существенный дефицит эффективности управления природными ресурсами в мире: только 11 стран из 58 имеют удовлетворительный уровень, превышающий 70 баллов (табл. 2).

Сводный индекс эффективности управления природными ресурсами

Более половины представленных в табл. 2 стран не соответствуют даже базовым стандартам ресурсного управления, набирая менее 50 баллов. Среди 15 стран с неудовлетворительным ресурсным управлением 7 имеют менее 30 баллов – Камбоджа, Иран, Катар, Ливия, Экваториальная Гвинея, Туркменистан и Мьянма. В 2012 г. на момент сбора информации эти страны отличались отсутствием раскрытия даже минимальной информации о развитии ресурсного сектора и базовых стандартов управления ресурсами.

Существуют возможности улучшения управления ресурсами и в 11 странах-лидерах рейтинга с удовлетворительным характером управления. Например, Бразилия и Чили до сих пор не публикуют открытую информацию о контрактах в добывающей промышленности. Австралия не требует от государственных органов раскрытия информации о их финансовых интересах в горнодобывающих проектах.

Анализ стран по четырем важнейшим компонентам индекса RGI свидетельствует, что только три страны – Норвегия, США и Великобритания набирают удовлетворительное число баллов по всем четырем компонентам, в то время как 95% стран имеют неудовлетворительные стандарты по одному или нескольким из этих компонентов.

Например, в практике отчетности большая часть стран (45 из 85) имеет частично удовлетворительные, слабые или неудовлетворительные стандарты прозрачности. В этих странах не имеется доступа к фундаментальной информации о развитии нефтегазового и добывающего секторов экономики. Например, в этих странах государство предоставляет минимальную информацию (или вообще не предоставляет ее) о том, какие компании (национальные или иностранные) работают в добывающем секторе, каков объем получаемых государством ресурсных доходов и как эти доходы распределяются в дальнейшем.

Из 58 стран списка RGI 41 страна относится, по определению Междародного валютного фонда, к ресурсозависимым.

Т.е. в этих странах ресурсный сектор доминирует в экономике, составляя не менее 25% ВВП, экспорта или государственных доходов. Из этих 41 страны только пять (Норвегия, Мексика, Чили, Перу, Тринадад и Тобаго) обладают удовлетворительными стандартами ресурсного управления (с суммой баллов выше 70).

Значение индекса эффективности ресурсного управления в странах с разной степенью зависимости от природных ресурсов [1]

В среднем ресурсозависимые страны получают 48 баллов в Индексе ресурсного управления – на 9 пунктов ниже чем в среднем менее ресурсозависимые государствам (см. диаграмму).

Аналогичные различия существуют и по другим четырем компонентам индекса. Среди ресурсозависимых стран только Норвегия обладает удовлетворительными стандартами управления по всем четырем компонентам. Из ресурсозависимых стран 37 имеют индекс ниже удовлетворительного по крайней мере по двум из четырех компонентов.

Транспарентность отсутствует как раз в тех странах, где она в наибольшей степени необходима. Девять из 15 стран с неудовлетворительными стандартами эффективности (Алжир, Камерун, Конго, Экваториальная Гвинея, Иран, Ливия, Катар, Саудовская Аравия и Туркменистан) относятся к наиболее ресурсозависимым. В 2010 г. ресурсные доходы этих стран составили более $530 млрд или $1500 на душу населения; нефть, газ и минеральные ресурсы составляли в среднем 34% ВВП, достигая 60% всех государственных доходов. Ресурсное богатство такого масштаба оказывает влияние на все аспекты экономической и политической жизни в этих странах. Однако государство предоставляет крайне недостаточную информацию об отрасли, от которой зависит экономическое будущее этих стран.

Доля населения, живущего на менее чем два доллара в день выше в странах, находящихся в нижней части рейтинга RGI.

В 26 ресурсозависимых странах со слабым и неудовлетворительным уровнем эффективности управления более 300 млн чел. (или более 50% их населения) живут на менее чем два доллара в день. Для сравнения в странах с частично удовлетворительным уровнем ресурсного управления на два доллара в день живут 149 млн чел. (32% населения); в странах с удовлетворительным уровнем управления эта цифра составляет 10 млн чел (7% населения).

Шесть из 11 стран с наивысшим рейтингом относятся к странам со средним уровнем дохода (Бразилия, Чили, Колумбия, Мексика, Перу, Тринидад и Тобаго), свидетельствуя, что уровень благосостояния не является предпосылкой для эффективного управления. И за исключением Бразилии все эти страны относятся к ресурсозависимым, демонстрируя, что такая зависимость не является препятствием для прозрачности и ответственности. Индекс RGI показывает, что возможно принятие высоких стандартов отчетности, включая раскрытие своевременной, полной информации о ресурсных операциях и важнейших источников доходов, когда добывающий сектор имеет в высшей степени важное политическое и экономическое значение.

Даже страны, испытывающие серьезные экономические проблемы, осуществляют достаточно эффективную практику управления по ряду компонентов. Например, Тимор внедрил прозрачную и ответственную систему управления своими нефтяными богатствами. Гвинея, хотя и обладает слабым уровнем сводного индекса ресурсного управления, недавно инициировала реформы, что отразилось на ее компоненте институциональной и юридической среды. Афганистан и Конго, относящиеся к странам с неудовлетворительным рейтингом ресурсного управления, недавно приняли решение публиковать информацию о большей части своих добывающих контрактах. Эти шаги могут послужить трамплином для более решительных реформ в области управления природными ресурсами.

Отдельными компонентами индекса RGI измеряется эффективность практического разрешения четырех важнейших проблем: насколько преобладающие институциональные и юридические условия обеспечивают транспарентность и ответственность процесса управления; каков характер информации о состоянии важнейшего ресурсного сектора экономики; каковы меры защиты, использующейся для обеспечения качества надзора и проверки качества управления; насколько общая институциональная среда способствует ответственному ресурсному управлению.

Изменения в одном из компонентов могут воздействовать на характер управления в целом. В качестве объекта анализа и направления реформ эти компоненты должны рассматриваться как по отдельности, так и вместе.

Институциональные и юридические условия. Во многих странах отсутствует система законов и норм, обеспечивающих целостность и открытость информации, включая базовые принципы транспарентности. В 38 странах нет законодательства о свободе информации. В некоторых наиболее ресурсозависимых странах, таких как Ангола и Саудовская Аравия вообще отсутствуют какие-либо требования по раскрытию информации в отношении горнодобывающего сектора экономики. В 20 странах, включая Камерун и Венесуэлу, существенная часть ресурсных доходов минует национальный бюджет.

Практика отчетности. Большинство стран не обеспечивают доступ к всеобъемлющей информации о сделках и платежах в добывающем секторе. В 21 стране не публикуется информация о первичных источниках доходов, таких как роялти, налоги и раздел прибыли. В 31 стране не публикуется информация о лицензионной практике в отрасли или она публикуется в ограниченном объеме. Только 10 из 58 стран публикуют информацию о контрактах и лицензиях в ресурсном секторе, хотя эта группа стран численно растет после недавних подобных публикаций в Афганистане, Гане и Гвинее.

Контроль качества и безопасности. В большинстве стран отсутствует механизм, ограничивающий конфликт интересов, использование дискреционного права* и обеспечивающий качество раскрываемой информации. Тридцать восемь стран, включая Перу и Саудовскую Аравию, не публикует аудит государственных финансов или публикует эту информацию с годичным опозданием. В 31 стране, таких как Ботсвана и Тимор, законодательные органы осуществляют неудовлетворительный надзор над процессом заключения контрактов и лицензий. В 29 странах, включая Чили и СьерраЛеоне, законодательные органы осуществляют ограниченный надзор над ресурсными доходами.

Наличие способствующих условий. У 34 стран сумма баллов по этому компоненту не превышает 40. У них отмечен высокий уровень коррупции, недостаточная эффективность государства, непрозрачный бюджет или отсутствие демократических институтов и эффективного правоприменения. Некоторые страны, включая Азербайджан, Венесуэлу и Россию, получили относительно низкие баллы по этой компоненте вследствие плохих показателей более широкого национального управления, включая коррупцию, гражданские и политические свободы и демократическую ответственность. В этих случаях маловероятно, что прозрачность данных о природных ресурсов может обеспечить гражданам ответственное поведение государства. С другой стороны, Ботсвана, Малайзия, Катар и Южная Африка, получившие высокие баллы в области эффективности государства и контроля коррупции, не смогли занять аналогичные позиции по другим компонентам индекса RGI. В этих случаях управление ресурсами и транспарентность остаются проблемами, тянущими вниз общую управленческую среду.

Государственные компании (State-Owned Companies, SOC), фонды природных ресурсов и межрегиональные трансферты ресурсных доходов играют ключевую роль в процессе управления природными ресурсами. В странах, где они существуют (государственные компании существуют в 45 странах, фонды природных ресурсов – в 23 странах, межрегиональные трансферты – в 30 странах), эти специализированные органы и механизмы играют важную роль в получении, управлении и перераспределении доходов и влияют на стоимость, извлекаемую страной из природного богатства.

Государственные компании. В таких странах, как Азербайджан, Ирак и Йемен, на государственные компании приходится две трети всех государственных доходов. В горнодобывающей промышленности чилийская государственная компания Codelco является крупнейшим в мире производителем меди, а в Ботсване частично государственная компания Debswana – ведущий производитель алмазов. В таких странах, как Ангола и Нигерия, функции и влияние государственных компаний распространяются на весь добывающий сектор – от выдачи лицензий и заключения договора на производство до сбора доходов и прямых капиталовложений.

Имея в виду их уникальный институциональный статус и высокий уровень полномочий, государственные компании могут действовать в условиях ограниченного надзора и подотчетности.

Государственные компании в рассматриваемых ресурсных странах существенно различаются по эффективности управления (табл. 3).

Эффективность управления государственными компаниями

Ведущие государственные компании, получившие более 90 баллов в рейтинге (к которым отнесена и российская Роснефть), в целом осуществляют практику, способствующую корпоративной ответственности и подотчетности: выполняют юридические требования в части публикации отчетов; раскрывают результаты аудита и данные о производстве и доходах; обеспечивают прозрачность в отношении чрезвычайных бюджетных расходов; ведут отчетность по международным стандартам; включают свои финансовые результаты в национальный бюджет. Многие государственные компании других стран отстают в этом отношении: 18 из 45 таких компаний не имеют юридических обязательств публиковать информацию о своих операциях, 28 компаний не представляют полные отчеты о своих активах и финансах, 19 – не раскрывают информацию о своей квазифинансовой деятельности (расходы на социальные услуги или топливные субсидии).

Фонды природных ресурсов. Стоимость совокупных активов 23 фондов природных ресурсов, охваченных индексом RGI, составляла в 2012 г. более $2 трлн.

Эти фонды играют роль ключевых механизмов управления волатильностью ресурсных доходов, в балансировании краткосрочных инвестиций с долгосрочными сбережениями и использовании ресурсных доходов для обеспечения устойчивого экономического роста. Тем не менее в управлении такими фондами часто возникают риски, связанные с уходом финансовых потоков от регулярного бюджетного процесса и произвольным перераспределением финансовых ресурсов.

Эффективность использования фондов природных ресурсов в 23 странах существенно различается (табл. 4).

Эффективность управления фондами природных ресурсов

Первые пять ведущих фондов, представляющих самые разнообразные страны, своевременно представляют полные отчеты о своих активах и транзакциях, следуют законодательно закрепленным правилам осуществления инвестиций и депозитов, проводят аудит и подвергаются законодательному надзору. Однако для большинства фондов характерно ограниченное раскрытие информации. Например, в Кувейте раскрытие информации о деятельности фонда вообще противоречит местному законодательству. Восемь из 23 обследованных фондов не публикуют абсолютно никакой информации о своих активах (которые оцениваются в сумме $400 млрд), транзакциях и инвестициях. В 15 странах, включая Азербайджан и Россию, расходы таких фондов не проходят процедуру законодательного одобрения и утверждения.

Межрегиональные трансферты.

Тридцать стран осуществляют трансферт части своих ресурсных доходов региональным и местным органам власти. Эти трансферты, как правило, достаточно велики, выступают объектами конкурентных требований и управляются региональными правительствами, которые часто лишены подотчетности и способности к эффективному управлению.

Возглавляемые группой латиноамериканских стран первая десятка лидеров публикует детальную информацию о таких трансфертах и придерживается правил, установленных законодательством (табл. 5).

Эффективность управления меж& региональными трансфертами

Перуанская система регулярно обновляемых в режиме онлайн отчетов о трансфертах региональным органам власти является примером эффективной практики такого рода. Тем не менее у 20 стран такая система выстроена очень слабо; во многих случаях размеры трансфертов носят произвольный характер. В Либерии, Филиппинах и Монголии данные о трансфертах вообще не публикуются, а отчеты в других странах носят неполный или устаревший характер. В Конго правила осуществления трансфертов, закрепленные в конституции и законе о добывающей промышленности, противоречат друг другу, расплывчаты и искажают ответственность различных субъектов таких трансфертов.

Средство для исследований, диалога и реформ Использование индекса RGI служит цели углубленного исследования эффективности управления нефтегазовыми и минеральными богатствами. В условиях высоких цен на ресурсы и появления все большего числа ресурсодобывающих стран на глобальном рынке эффективное и прозрачное управление ресурсами становится критическим фактором развития. Индекс предоставляет детальную, страновую сравнительную информацию, которая может служить для проведения реформ в соответсвующих секторах экономики.

Предоставляемые данные могут использоваться в целях прикладного анализа политики управления природными ресурсами, ее достижений и недостатков. Подобные исследования могут способствовать проведению более эффективной и результативной политики на глобальном и страновом уровнях.

Страновые показатели могут также служить основой для национального диалога по проблемам повышения эффективности управления добывающим сектором хозяйства.

Источники информации:

1. The 2013 Resources Governance Index, Revenue Watch Institute, N.Y. USA, 2014, 28 p.

Ключевые слова: Ресурсные доходы, эффективность управления, индекс управления природными ресурсами, анализ, государственные компании, фонды природных ресурсов, межрегиональные трансферты

Журнал "Горная Промышленность"№6 (124) 2015, стр.6