285 лет Горному надзору

23 декабря 2004 года исполнилось 285 лет со дня подписания Петром I Великим Берг-привилегии – основного горного закона Российской империи XVIII века. С этого дня ведет отсчет своего существования Государственный Горный надзор России.
Уже в Московской Руси возник институт горных целовальников и приставов, следивших за соблюдением установленных требований. В.Н.Татищев в XVIII веке занимался созданием контрольной службы шихмейстеров для частновладельческих горных промыслов и общей контрольной службы во главе с берг-инспектором и главным маркшейдером.

В законодательстве XIX века место шихмейстеров заняли заводские исправники, а позднее – окружные инженеры, надзиравшие за законностью при ведении горных работ. В XX веке усложнение горного производства усилило специализацию двух основных ветвей государственного регулирования горных отношений – надзора и управления.


Открытие конференции, посвященной 285-летию Горного надзора РФ

До революции надзорные и управленческие службы существовали в виде подразделений в составе Горного Департамента – центрального органа управления почти всем российским горным делом. При этом на частных горных промыслах чиновник горного ведомства только надзирал за соблюдением законодательства без права вмешиваться в хозяйственную деятельность. В отношении государственных горных промыслов и горных заводов надзорными функциями были ограничены одни лишь нижние чины. Высшее горное начальство соединяло полномочия и по надзору, и по управлению.

При советской власти горное производство стало предметом забот ряда Наркоматов, а потом Министерств. Надзор за соблюдением горного законодательства с 1922 года осуществляло Центральное управление Горного надзора (ЦУГН), которое возникло при Главном управлении горной промышленности – структурном подразделении Высшего Совета Народного Хозяйства (ВСНХ). Полномочия ЦУГН были оговорены в специальном законодательном акте – декрете Совета Народных Комиссаров, что придало ему характер относительно самостоятельного органа центрального государственного управления. Но по своему статусу он стоял ниже центральных органов управления горной промышленностью.

В 1947 году было образовано Главное управление Государственного Горного надзора при Совете Министров СССР, которое по своему статусу было поставлено выше горнодобывающих министерств и ведомств, так как имело право давать им обязательные к выполнению указания об устранении выявленных нарушений. Главное управление стало первым в российской истории специализированным исключительно на вопросах государственного горного надзора самостоятельным органом в системе центральных органов исполнительной власти.

С 1947 года Государственный надзор и Государственное управление горным делом разделены. Более чем полувековой опыт показал эффективность такого разделения. Отчетливее всех эту эффективность понимали горнодобывающие ведомства и предприятия, которые в сложные моменты существования органов Государственного Горного надзора поддерживали идею их самостоятельности. Модель, по которой было создано Главное управление Государственного Горного надзора, оказалась настолько удачной, что когда современные реформаторы принялись подгонять государственные контрольные органы под свои изощренные прогрессивные критерии, то выяснилось, что Государственный Горный надзор им соответствует уже с 1947 года.


На конференции выступает начальник Управления Горного надзора РФ - В.Б.Артемьев

Но это общее направление развития. На практике все обстояло значительно сложнее. Институт шихмейстеров, из-за попыток Татищева внедрить систему чрезмерной централизации принятия решений, по просьбам горнопромышленников был ликвидирован.

В течение XVIII века дважды упразднялась Берг-коллегия. Перед войной было ликвидировано Центральное управление Горного надзора.

Главное управление Государственного Горного надзора в 1953 году потеряло свою самостоятельность и было в виде Главгорнадзора включено в состав контролируемого им геологического ведомства. Буквально уже через несколько месяцев на базе Главгорнадзора был организован Госгортехнадзор СССР. Но и он в 1958 году был ликвидирован. Уцелели только его территориальные органы. На их основе Госгортехнадзор СССР спустя 10 лет вновь возродился, чтобы позднее исчезнуть в эпоху перестройки.

Российское законодательство также прошло сложный путь в своем развитии. Не все его положения соответствовали потребностям горного дела. Так, Татищев на уральских горных промыслах требовал исполнения принятых в защиту помещиков законодательных актов, запрещавших использование труда беглых крепостных крестьян. Но на многих горных предприятиях того времени беглые составляли значительную, а подчас и большую часть работников. Их выдача бывшим хозяевам грозила остановкой производства.

Но даже применение специальных горных правил из-за многообразия конкретных условий не во всех случаях было оправдано. Классичесский рецепт выхода из подобных ситуаций содержится в Горном уставе Российской империи, предписывавшем лицам горного надзора вести дела «на основании узаконений, наблюдая хозяйство, точность и поспешность предпочтительно обрядам, кои тут мало свойственны и от коих остановка и ущерб в прибыли заводской последовать могут».

Реалии горного дела всегда привносили в деятельность как горного инженера, так и горного инспектора значительный элемент творчества. Ведь формализации поддаются лишь основные принципы горного искусства, а их применение составляет его суть.

Во все эпохи многое зависело от профессионализма и целевых установок лиц горного надзора. Поэтому в XIX веке предписывалось: «Главный начальник, не вмешиваясь во внутреннее хозяйство горных заводов, содействует однако, по мере случаев, возможности и власти его, к поддержанию их благосостояния, будучи вообще покровителем частных заводов во всех частях».

Берг-инспектор контролировал соблюдение правил горного искусства при эксплуатации рудников. Основной принцип реализации этих правил определялся так: «производить работу самым правильным образом, предпочитая всегда прочность временным блестящим выгодам, притом так, чтобы стало рудника на должайшие времена».

Не менее ярко эта идеология отражена в советском законодательстве. В 1922 году в обязанности начальников округов, например, включалось следующее: «Дача арендаторам и концессионерам указаний к правильному и более рациональному ведению работ и преподание им надлежащих по горно-технической части советов, однако, без вмешательства в хозяйственные дела». В Наказе начальникам горных округов того же 1922 года читаем: «Начальник горного округа во всех своих служебных действиях должен смотреть на себя, с одной стороны, как на представителя Правительства во вверенном ему горном округе, требующего правильного и безопасного ведения работ, с другой стороны – как на представителя владельца всех недр Республики, жизненно заинтересованного в возможно большем развитии горного дела на законных основаниях, а поэтому обязан оказывать всемерное содействие развитию последнего промысла…

Неисправности в ведении работ, как в отношении безопасности их, так и в отношении рационального использования невозобновляемых ископаемых богатств, должны преследоваться систематически, твердо и неуклонно».

В Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах от 1975 года из решаемых горным законодательством задач на первое место было поставлено обеспечение «в интересах настоящего и будущего поколений научно обоснованного, рационального, комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других нужд народного хозяйства, охраны недр».

Ориентация на ясные цели по наиболее полному и наиболее экономически эффективному использованию невосполнимого природного богатства посредством инженерного разрешения конкретных задач горного производства позволила создать эффективную систему надзора.

Горный надзор изначально был ориентирован на обеспечение долгосрочных интересов при пользовании недрами и предпринимателя, и государства. Конфликт возникал и возникает только с теми, кому предпочтительнее «временные блестящие выгоды», несмотря на последующие более крупные потери.

Временщики могут встретиться как в системе Государственного управления, так и в руководстве горных компаний. Это естественные издержки из-за человеческих слабостей, которые минимизируются системной деятельностью и коллективной волей.


В.Н. Татищев

Ликвидация Берг-коллегии в 1731 году осуществлялась в рамках подготовки к «приватизации» наиболее экономически эффективных горных промыслов в пользу фаворитов правящей императрицы. Эта авантюра была реализована в 1736–1742 годах, когда вновь образованный Генерал-берг-директориум возглавил фон Шемберг – ставленник всесильного временщика Бирона. Заняв должность главного надзирателя за соблюдением горных законов, Шемберг одновременно стал владельцем самых прибыльных из российских горных промыслов – Горноблагодатских железоделательных и медеплавильных заводов на Урале и Лапландских медных и серебряных рудников в Карелии. Кроме того, ему на откуп был отдан экспорт казенного железа за границу.

Разрушение системы государственного горного надзора сопровождалось расхищением крупных денежных средств, упадком горного производства.

По свержении Бирона и заточении его в ссылку Берг-коллегия была восстановлена. Ее повторная ликвидация в 1783 году также сопровождалась массовой передачей за бесценок государственных горных заводов фаворитам из числа высшей знати, рассматривавших горные промыслы только как источник быстрого обогащения.

В советский период при жестком спросе за выполнение плановых заданий желание решать сиюминутные проблемы зачастую преобладало над долгом соблюдения правил горного искусства. Тоталитаризм, штурмовщина, попирание законности даже на высшем государственном уровне на долгое время затормозили процесс «собирания» горного надзора, разбросанного в ходе революционных преобразований по многочисленным государственным структурам.

В 1930-е годы идеология обеспечения законности в горном деле окончательно пришла в противоречие с партийной идеологией «план любой ценой» и Центральное управление Горного надзора в разгар кровавой вакханалии 1938 года было ликвидировано.

При разработке месторождений полезных ископаемых пренебрежение правилами охраны недр стало сказываться уже через несколько лет. Экономика страны стала терпеть существенные убытки. Ретивый директор шахты или рудника мог сконцентрировать все работы на самом «жирном» в горногеологическом отношении участке недр, поднять добычу и временно улучшить экономические показатели. После такого «прорыва» обычно следовали награды и повышение по службе. Появился даже термин «орденоносный пласт». Но уже преемники орденоносца были вынуждены годами восстанавливать расстроенное горное хозяйство, отрабатывая оставшиеся запасы пониженного качества.

Осознав вред штурмовщины и малограмотного ведения горных работ, руководители горных министерств поддержали создание независимого надзора, а затем передали в его состав свои ведомственные инспекции. В 1947 году руководство СССР, озабоченное «хищнической разработкой месторождений», принимает энергичные меры по восстановлению вневедомственного надзорного органа в лице Главного управления Государственного Горного надзора.

Несколько иное положение было в геологоразведке. Здесь господствовал затратный принцип деятельности. Разведанные запасы полезных ископаемых не продавались горным предприятиям. Они передавались на государственный баланс, а затем, по мере необходимости, бесплатно выделялись под разработку. Геологоразведочные работы финансировались за счет госбюджета, а отчитывались за потраченные деньги – геологическими отчетами о новонайденных запасах, которые не всегда были достоверными. Ошибки и приписки при этом реально обнаруживались многие годы спустя – после запуска в эксплуатацию горных предприятий. Иногда возникали конфликты, так как предприятия терпели убытки из-за напрасно пройденных горных выработок к участкам с неподтвердившимися запасами.

В этих условиях отсутствие независимого надзора облегчало жизнь геологов, а кое-кого спасало от тюрьмы. Поэтому геологическое ведомство не жалело усилий на ликвидацию внешнего контроля за своей деятельностью. Здесь корни многолетнего конфликта между «Горным надзором» и «геологами».

Межведомственная война длилась долго и закончилась поражением не имевшего крупных бюджетных потоков государственного горного надзора. Деньги перебили логику.

В 1957 году контроль за правильным ведением геологоразведочных работ был передан от Госгортехнадзора СССР в Министерство геологии и охраны недр СССР. Через несколько месяцев, не без участия «геологов», Госгортехнадзор СССР был вообще ликвидирован.

Министерство геологии обзавелось «карманным» государственным геологическим контролем и могло отныне не беспокоиться о том, что кто-то вынесет «сор из избы». В последующие годы это привело к крупным потерям для бюджета, но достоянием гласности не стало.

Стараниям геологического ведомства мы обязаны исчезновением упоминаний об «охране недр» в Положении о Госгортехнадзоре РСФСР от 1958 года. Но перетянуть на себя функции надзора за правильностью использования недр и их охраны «геологам» не удалось. Несмотря на отсутствие термина «охрана недр» практически все реальные составляющие надзора за рациональным использованием и охраной недр в Положении были прописаны.

Судя по всему, геологическое ведомство черновой работы для себя не искало. Его удовлетворяло наличие славных слов «охрана недр» в своем названии, что позволяло получать бюджетные деньги и списывать их, не неся реальной ответственности за судьбу разрабатываемых запасов полезных ископаемых. Только в 1968 году вопросы охраны недр официально были возвращены возрожденному Госгортехнадзору СССР.

Дискуссия о том, что лучше – самому себя контролировать или все-таки руководствоваться законом, продолжилась в постсоветский период. Развал СССР перекрыл полноводные бюджетные реки, питавшие могучий геологоразведочный комплекс страны. Оставшиеся жалкие бюджетные ручейки уже не могли удовлетворить нужды ни геологической отрасли, ни ее штаба. Одновременно в глубоком экономическом кризисе оказался весь минерально-сырьевой комплекс. Началась жестокая борьба за выживание.

Геологи, возглавляемые талантливой группой реформаторов, поставили своей целью захватить основные рычаги Государственного управления в горнодобывающих отраслях промышленности и добились желаемого. Из когорты победителей формировалось руководство теперь уже горногеологического ведомства. Создав адекватный новым рыночным отношениям механизм лицензирования пользования недрами «геологи» оттеснили от реальных дел традиционные горнодобывающие ведомства. Минуглепром, Минцветмет, Минчермет, Госкомдрагмет и целый ряд иных министерств и ведомств проиграл в этой схватке и был безжалостно уничтожен.

После развала СССР Министерство геологии СССР было преобразовано в Роскомнедра, которое приступило к выдаче лицензий. Фактически началась бесплатная раздача недр. Буквально через считанные годы именно на минеральных ресурсах, прежде всего на нефти, появилась большая часть российских миллиардных состояний.

Поняв, как и в 1950-е годы, что «чужой глаз хуже пистолета», реформаторы решили оттеснить Государственный Горный надзор от основных вопросов использования минерально-сырьевых ресурсов, оставив ему вспомогательную и обреченную на резкое сокращение в условиях рыночных отношений область государственного регулирования – вопросы безопасности горных работ.

Сфера деятельности «карманного» госгеолконтроля Роскомнедр была расширена Законом Российской Федерации «О недрах» образца 1992 года – Государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр был возложен исключительно на органы Государственного геологического контроля. Органам государственного горного надзора была отведена роль их мелкого помощника.

Новоявленных контролеров, не имевших необходимой квалификации в области разработки месторождений полезных ископаемых, вопросы охраны недр мало интересовали. Достигались более прагматические вещи – максимально «приватизировать» механизм лицензирования. В результате создалась фантасмагорическая ситуация, при которой должностное лицо, выдававшее в регионе лицензии на пользование недрами, было одновременно и главным контролером правильности их выдачи. То, что реальным контролем за рациональным использованием и охраной недр заниматься никто не собирался, подтвердили события следующего года.

Законодательный курьез 1992 года был фактически ликвидирован указом Президента Российской Федерации. Еще через два года поправками к Закону Российской Федерации «О недрах» естественное право горного надзора заниматься горным надзором было восстановлено и в базовом горном законодательстве. В 1993 году вышло в свет Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России, в котором традиционные механизмы Государственного надзора за охраной недр были закреплены за Госгортехнадзором России.

Положение 1993 года просуществовало до конца 2001 года и с ним связана целая эпоха жизни органов Государственного Горного надзора в бурный период слияний, разделений и переименований ведомств. Столь длительный срок действия Положения – случай, пожалуй, беспрецедентный в современной практике. В Положение был включен комплекс механизмов реализации задач Государственного Горного надзора, значительно адаптированных к условиям рыночной экономики уже на ранней стадии ее формирования.

В связи с совершенствованием структуры управления в 2004 году Госгортехнадзор преобразован в Федеральную службу по экологии, технологическому и атомному надзору Правительства РФ.

Российское горное дело не раз переживало сложные периоды в своей истории. Сегодня мы являемся свидетелями одного из них: разгосударствление экономики, административная реформа, правовые нововведения в области технического регулирования, бурные процессы фактического передела собственности на горное имущество и недра и т.д. Одним из главных обсуждаемых в настоящее время вопросов является оптимизация участия Государства в горном производстве. И здесь в значительной степени возрастает роль Горного надзора в качестве Государственного института по защите интересов Государства как собственника недр.

Глубокий анализ этапов развития Горного надзора в России позволяет выбрать наиболее правильные пути по реализации современных федеральных законов и законодательных актов в части промышленной безопасности и охраны недр при разработке месторождений полезных ископаемых. В современных условиях несомненно значение служб Государственного Горного надзора по соблюдению конституционных прав граждан на защиту жизни и здоровья за счет поддержания безопасных условий при ведении горных работ.

Не вызывает сомнений, что Горный надзор России успешно решит стоящие перед ним задачи.

НП «Горнопромышленники России», редакция журнала «Горная Промышленность» поздравляют работников Горного надзора России с юбилейной датой, желают успехов в труде, крепкого здоровья и благополучия.

Журнал "Горная Промышленность" №6 2004