Вопросы государственного экономического регулирования недропользования в угольной промышленности

М.Н.Берлизев, МГГУ

После почти десятилетнего перерыва проблемы государственного экономического регулирования при недропользовании вновь становятся объектом исследований, но уже под давлением объективных обстоятельств – обострения экономических интересов между государством, как собственником недр, и персонифицированными субъектами, эксплуатирующими участки недр, а также между этими субъектами, разрабатывающими месторождения в различных горно-геологических, географических и социально-экономических условиях.

Учитывая, что 90% всей добычи угля в России в настоящее время осуществляется частными угольными компаниями (данные 2003 года), возникает необходимость в обобщении и развитии теоретических представлений об экономике недропользования, а также в обосновании методов и способов определения рентных доходов и регулярных платежей за право на добычу минерального сырья. На актуальности решения проблемы экономически обоснованной государственной стратегии недропользования остановился В.В.Путин в своём Программном выступлении перед доверенными лицами, где он отметил, что «надо прекратить разбазаривание национальных природных ресурсов и навести порядок в их использовании. И это необходимо сделать на систематизированной правовой базе – через обновление… законодательства и актов недропользования».

Недропользование в России регулируется положениями Закона РФ «О недрах». Так, в статье 41 Закона прописано, что экономические отношения между государством, как собственником недр, и недропользоватетелями регулируются установлением регулярных платежей за право на добычу полезного ископаемого. Величина этих платежей должна определяться с учетом вида полезного ископаемого, количества и качества его запасов, природно-географических, горно-технических и экономических условий освоения и разработки месторождения, степени риска. При этом «платежи за право на добычу полезных ископаемых взимаются в форме начального, а затем последующих регулярных платежей с начала добычи. Их размеры определяются как доля от стоимости добытого минерального сырья с учетом погашаемых в недрах запасов полезных ископаемых и включаются в себестоимость его добычи».

Однако в настоящее время в стране действуют плоские ставки в виде налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Так, действующая плоская ставка НДПИ при добыче нефти составляет 347 руб. с одной тонны, а в угольной промышленности – 4% от стоимости добываемого угля, и они не зависят от качества разрабатываемых участков недр или месторождений. Все это говорит о том, что сложившаяся система взимания платежей за недропользование в отраслях ТЭК сводится к налогообложению и по своей природе носит фискальный характер, не имеющий никакого отношения к рентным отношениям недропользования. Такое положение приводит к тому, что налоговое бремя в равной мере испытывают как недропользователи, разрабатывающие участки недр со сложными горно-геологическими условиями, которые можно квалифицировать как труднодоступные и требующие больших затрат труда и капитала, так и недропользователи, разрабатывающие благоприятные по условиям эксплуатации участки недр. При этом следует отметить, что если налоговая система в угольной отрасли в какой-то мере учитывает углехимические свойства добываемых углей (марочный состав, зольность, содержание серы) через соотношения издержек производства и цен реализуемой угольной продукции (имеются в виду налоговые поступления от обложения прибыли), то действующая система установления и взимания НДПИ посредством установленных единых ставок регулярных платежей не зависит от величины и качества запасов. Данное положение, установленное Постановлением Правительства РФ в 2001 году привело к тому, что сверхприбыль, получаемая за счет отработки участков недр с более благоприятными горно-геологическими условиями, присваивается частными шахтовладельцами и расходуется, как правило, на выплату дивидендов и приобретение новых активов.

Все это свидетельствует о том, что до настоящего времени в отрасли ТЭК, и, в частности, в угольной отрасли, вопросы рентных отношений в условиях частного недропользования не решены и требуют своего разрешения. Учитывая, что по законодательству Российской Федерации недра не подлежат приватизации, сверхприбыль, получаемая за счет отработки участков недр с более благоприятными горно-геологическими условиями и качеством угля, должна изыматься в пользу всего общества.

Так как налоги и платежи при пользовании недрами не отражают и не учитывают особенности конкретных участков недр и месторождений, выходом из сложившейся ситуации является переход на рентные платежи в недропользовании.

По мнению автора настоящей статьи, сумма платежа должна вытекать из горной ренты, присущей конкретному разрабатываемому участку недр, расположенному в данных горно-геологических, географических и социально-экономических условиях. Эти условия и предопределяют возникновение, наличие и величину горной ренты – дифференциальной 1-ой горной ренты, под которой следует понимать получение дохода (сверхприбыли), регулярно получаемого недропользователем от использования участка недр и не связанного с его предпринимательской или иной деятельностью.

Анализ теоретических представлений и практики разрешения рентных отношений недропользования позволили выявить два принципиальных подхода. Суть первого подхода по изъятию горной (природной) ренты, который широко практикуется в Норвегии, Канаде, США, заключается в установлении только плавающей ставки НДПИ, дифференцированной в зависимости от качества разрабатываемого месторождения. Второй подход состоит как в сохранении регулярных платежей в виде НДПИ, так и в необходимости изъятия горной ренты.

Для условий недропользования угольной отрасли России предпочтительным является реализация второго подхода. Во-первых, это связано с необходимостью увеличения объемов добычи угля в соответствии с принятой энергетической стратегией страны, что предопределяет вовлечение в эксплуатацию новых месторождений, имеющих абсолютную ренту, которая не должна подлежать изъятию, так как в соответствии с классической теорией она равна нулю.

Во-вторых, горная наука пока не разработала методов определения горной (дифференциальной 1-ой) ренты, подлежащей изъятию и объективно отражающей условия производства, затраты и оценку труда и капитала. Как правило, при определении величины горной ренты авторами схематично используется разница между прибылью производства от реализации угольной продукции и так называемой нормальной (или нормативной) прибыли:

ГР =В – НЗ – НП или ГР = ЧП – НП,

где ГР – горная рента, В – выручка от реализации угольной продукции по ценам собственника недр,

НЗ – нормированные затраты, НП – нормальная (или нормативная) прибыль, ЧП – чистая прибыль, которая остается после налогообложения.

Если в условиях планово-распределительной системы, действовавшей в СССР, планировались затраты живого труда посредством единой схемы рабочих мест и системы оплаты труда, то в условиях частного недропользования и ликвидации государственного регулирования оплаты труда и цен на угольную продукцию объективные методы определения так называемых «нормированных затрат» до настоящего времени не разработаны. Принимая во внимание, что главной целью в рыночных условиях является получение прибыли, как минимум достаточной для расширенного воспроизводства, часть горной ренты, в виде сверхприбыли, должна подлежать взаимовыгодному разделу между обществом в лице государства как собственника недр и недропользователем. При этом, следует отличать поступления в бюджет рентной составляющей от эксплуатации лучших по природным условиям участков недр от налоговой нагрузки в виде налога на прибыль или НДПИ. Эти поступления от дохода, получаемого за счет лучших по природным условиям участков недр, по своей экономической природе являются дивидендами от передачи в пользование, можно сказать, государственного имущества и их можно рассматривать как некий прототип арендной платы. Поэтому рентные платежи не должны включаться в налоговую систему, а аккумулироваться в специальных фондах развития отраслей ТЭК и для решения социальных проблем.

Таким образом, переход на рентоориентированную систему платежей в недропользовании в ближайшее время напрямую связан с необходимостью обоснования метода определения части сверхприбыли, получаемой за счет отработки участков недр с благоприятными природными условиями. И главный вопрос здесь заключается в вычленении необходимых издержек производства (особенно затрат на оплату труда) в зависимости от горно-геологических условий разрабатываемых участков недр, а так же в рассмотрении и учете системы ценообразования в цепочке: производитель угля – организации по сбыту угля – транспорт – потребитель угольной продукции.

В отношении действующей системы регулярных платежей в виде НДПИ также имеются, насколько известно, разногласия. Позиция автора, как уже выше было показано, состоит в необходимости приведения размеров регулярных платежей в виде НДПИ к букве и духу статьи 41 Закона «О Недрах». Следует отметить, что в середине 90-х годов прошлого века Постановлением Правительства РФ от 1992 года №828 действовали предельные уровни регулярных платежей за право на добычу полезных ископаемых. Для условий угольной отрасли предельные уровни регулярных платежей были установлены в диапазоне 3–6% стоимости добытого угля. При этом оговаривалось, что конкретные их размеры определяются по каждому месторождению с учетом условий, обозначенных в законе «О Недрах». Все эти условия должны были учитываться при выдаче лицензий. Но как они должны были учитываться, на каких принципах и по какой методике, Положение, утвержденное этим Постановлением, не определяло. Такое положение привело к тому, что по выборочному анализу установления предельных регулярных платежей, например, в 1999 году, по основным угольным компаниям, в 3-х из 13 компаний платежи составляли менее 1% стоимости добытого угля, в 4-х от 1% до 2%, при среднем их значении равном 2% стоимости добываемого угля. Это и послужило оправданием введения «плоской» шкалы для всех видов полезного ископаемого.

Принимая во внимание длительность периода возможного введения на законодательном уровне системы рентных платежей, на первый план выдвигается задача обоснования дифференцированной шкалы регулярных платежей в виде НДПИ на систематизированной правовой базе. Это может быть осуществлено на основе разработки методики или методических положений, которые бы позволяли устанавливать величины регулярных платежей в виде НДПИ при обязательном и научно обоснованном учете факторов, характеризующих прописанные Законом «О Недрах» условия.

Журнал "Горная Промышленность" №3 2004