Индикативное планирование в торфяной промышленности: партнерство государства и бизнеса

Л.С. Плакиткина, к.т.н., зав. лабораторией «Научных основ развития и регулирования угольной промышленности», Институт энергетических исследований РАН (ИНЭИ РАН)

Формы индикативного планирования и индикативных планов Индикативное планирование (от лат. indicator – указатель) – это советующее, ориентирующее планирование на государственном уровне, которое представляет собой способ вовлечения самостоятельных субъектов рынка на паритетных началах с государством в разработку и реализацию программ развития. Индикативное планирование, другими словами, это процесс формирования системы параметров (индикаторов), которые характеризуют состояние и развитие, как отдельных отраслей, так и экономики страны в целом, соответствующие государственной (социально-экономической) политике, а также становление мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения указанных индикаторов. Составленные плановые документы содержат лишь общие контуры государственного прогноза о желаемом развитии экономики, а также включают решения о государственных расходах и капиталовложениях. В отличие от директивного планирования, индикативное – предусматривает равноправное взаимодействие хозяйствующих субъектов, их непосредственную вовлечённость в процесс управления экономикой при приоритете государственных интересов.

Таким образом, индикативное планирование – это разновидность государственного регулирования, которое носит характер прогноза и представляет собой программы, составляемые с целью помощи хозяйствующим субъектам РФ и, например, торфяным компаниям ориентироваться при разработке собственных планов на видение экономического будущего государственными органами и привлечёнными ими научными организациями. Это способ регулирования экономических процессов с помощью определения рекомендуемых целей развития производства и создания государством финансовых и других стимулов для тех торфяных компаний, которые соглашаются действовать в соответствии с государственными рекомендациями.

Главные достоинства индикативного планирования – в снижении неопределённости при принятии решений, в увеличении стабильности экономики. По своему содержанию процесс индикативного планирования схож с процессом консультирования, основные функции которого заключаются в обосновании целей, задач, направлений и методов реализации государственной социально-экономической политики, в информации, ориентации и стимулировании торфяных компаний.

Индикативные планы позволяют органично и взаимосвязано соединить в едином документе концепции социальноэкономической политики страны, прогнозы функционирования экономики, как отдельных отраслей, так и страны в целом, и систему экономических регуляторов с программами и намерениями субъектов РФ и торфяных компаний. В соответствии с поставленными целями выделяют следующие основные формы индикативных планов:

- план конъюнктурного характера, направленный на тесную увязку параметров бюджета с прогнозом социально-экономического развития и инфляции;

- план стратегического характера, направленный на определение главных приоритетов экономики с определением роли государства в их выполнении.

С точки зрения соотношения государственного регулирования экономики и рыночного саморегулирования различают четыре формы (разновидности) индикативного планирования:

- первая разновидность индикативного планирования предусматривает преобладание государственного сектора экономики с наличием частного сектора. В этом случае наблюдается господство централизованного планирования макроэкономических процессов и основных стратегических направлений на мезо – микроуровнях, что предполагает определённую самостоятельность предприятий. Подобное сочетание близко к директивному планированию и в определённой степени соответствует понятию «полного хозяйственного расчёта» предприятий в условиях централизованного народнохозяйственного планирования. Современная интерпретация данной разновидности индикативного планирования наиболее чётко прослеживается в Китае. Суть её может быть кратко сформулирована следующим образом: это процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие экономики страны и соответствующих государственной социально-экономической политике, а также установление мер государственного воздействия на протекание социальных и экономических процессов с целью достижения указанных параметров;

- вторая форма индикативного планирования предполагает, что общегосударственное планирование социально-экономического развития страны осуществляется в форме государственных программ, которые формально не являются законом для хозяйствующих субъектов других форм собственности. В этом случае функция индикативного планирования сводится к информационно-ориентирующей, по сути – к мотивационной, и предполагает ориентирование и мобилизацию частных предприятий на выполнение задач, сформулированных государством, в общенациональных интересах. Такая разновидность индикативного планирования характерна, например, для США;

- третья разновидность индикативного планирования (характерна для Японии) имеет две отличительные особенности:

• наличие обязательных заданий для государственного сектора экономики;

• установление желаемых параметров, с помощью которых предприятия частного сектора экономики ориентируются на планы государства, даже если они для них не обязательны.

Вследствие этого государственный план может рассматриваться как система из двух групп показателей: I группа – это показатели, предназначенные для органов государственной власти, и реализующие централизованное управление. Это директивные показатели, которые включают государственный заказ, лимиты и экономические регуляторы (цены, налоги, процентные ставки, экономические нормативы);

II группа – это показатели, которые косвенно регулируют развитие различных секторов национальной экономики (или ориентирующие показатели, выступающие в форме контрольных цифр, имеющие информационное значение для предприятий всех форм собственности и регионов);

- четвёртая форма индикативного планирования предполагает, что оно может представлять собой не только механизм информационного обеспечения, но и механизм координации действий и интересов государства и других субъектов экономики. Данная разновидность индикативного планирования достаточно чётко просматривается и реализуется во Франции. В этом случае правительство в основном воздействует на экономические процессы посредством координации и обмена информацией о взаимосовместимых планах, что заинтересовывает всех участников (предприятия, отрасли, регионы) в их выполнении.

С точки зрения горизонта планирования выделяют три формы индикативных планов:

- стратегические долгосрочные индикативные планы – разрабатываются на срок 10–15 лет. Они имеют чёткую целевую направленность, стратегический характер и представляют собой комплексные прогнозы основных параметров развития экономики, использования и сбережения природных ресурсов, научно-технического прогресса, показателей качества жизни населения;

- стратегические среднесрочные индикативные планы – разрабатываются на срок 3–5 лет в форме определённых целей и характеризующих их индикаторов на планируемый период, а также основных механизмов и рычагов воздействия государства на экономику для достижения индикаторов;

- текущие краткосрочные индикативные планы – разрабатываются на очередной год и носят конъюнктурный характер (регулирование рынков, государственный заказ, государственные программы, субсидирование населения и субсидирование предприятий как элемент регулирования предложения товаров и услуг).

Базовым понятием системы индикативного планирования служит индикатор – интегральный показатель, количественно определяющий качественные характеристики процесса.

Индикаторы определяются как параметры границ, в переделах которых система, включающая организационные механизмы, технологические связи, материальные и финансовые потоки, может устойчиво функционировать и развиваться.

В отличие от «показателя», дающего лишь количественную констатацию, индикатор имеет векторный, направленный характер. Индикаторы ограничивают предельные пороговые (минимальные и максимальные) значения, например, в отношении уровня прибыльности, налоговых ставок и прочих показателей. Внутри предельных границ образуется так называемый коридор – необходимый и достаточный для принятия управленческого решения, но при этом необходимо установить адекватные пороговые значения коридора. Формирование индикаторов – это процесс, увязанный во временном аспекте.

Анализ существующих моделей индикативного планирования в зарубежной практике

С точки зрения соотношения государственного регулирования экономики и рыночного саморегулирования в зарубежной практике применяются четыре выше рассмотренных разновидности индикативного планирования.

Если при первой разновидности (китайской модели) индикативного планирования наблюдается господство централизованного планирования, то при второй разновидности (модель США) план, как таковой, вообще не формируется, но каждая задача развития экономики страны, отдельной отрасли принимается к исполнению федеральным правительством, закрепляется специальным федеральным бюджетным законом, сроком от 10 до 20 лет. Поэтому, практика индикативного планирования в США может быть условно названа адаптивной.

Третья разновидность (японская модель) индикативного планирования, укоренившаяся в практике планирования в Японии свидетельствует о том, что подавляющее число японских компаний (преимущественно крупных) способствуют реализации общегосударственного плана и планируют свою деятельность, исходя из его показателей и ориентиров. Использование преимущественно неформальных методов государственного регулирования, таких как переговоры и компромиссы, потребовало организацию непрерывного обмена мнениями между правительством и бизнесом. Причём в определённой степени такое сотрудничество осуществляется через сеть соответствующих организаций, обеспечивающих посредничество между государством и частными компаниями.

Для России может быть достаточно полезен японский опыт.

Представляется, что его главная ценность заключается в том, что японская система управления развивалась как синтез национальных идей и лучших достижений западного мира.

Четвёртая разновидность (французская модель) индикативного планирования распространяется, как правило, на пятилетний период и носят аналитический характер. Французские индикативные планы включают проекты, предусматривающие совместное их финансирование партнёрами–предпринимателями, центральными и местными властями, профсоюзами и другими институтами. В них фиксируются общие черты желаемого экономического и социального развития. Индикативный план включает формулировки среднесрочных целей развития экономики Франции, прогнозные показатели и тенденции, концептуальные алгоритмы преобразования структурных пропорций. Ключевые разделы французского плана касаются экономического роста, инвестиций, финансовых потоков, сбалансированности экономики, инфляции и конкуренции. В большинстве случаев стратегические задачи выражаются в конкретных (т.е. количественно определённых) плановых заданиях, но последние носят второстепенный характер.

Представленный выше зарубежный опыт свидетельствует о широком использовании различных моделей индикативного планирования в экономике. В качестве модели индикативного планирования для рассматриваемой нами торфяной отрасли может быть использован симбиоз американской и французской моделей, с использованием позитивно зарекомендовавших себя элементов японской и китайской моделей, адаптированных под условия развития российского торфяного бизнеса.

Анализ применения отраслевого контракта между государством, администрацией субъекта РФ и бизнесом (торфяными компаниями) как инструмент синхронизации отраслевых программ при реализации партнерства между государством и частным бизнесом Как видно из вышеприведённого анализа, в зарубежной практике синхронизация производственных программ крупных отраслевых компаний происходит, как правило, при активном участии государства. Для крупного бизнеса характерна иная, более высокая, чем у среднего и мелкого бизнеса, социально – экономическая ответственность перед государством за результаты своей финансово-хозяйственной деятельности.

Реализуя стратегию партнёрства между государством и частным бизнесом, развитые страны при синхронизации производственных программ крупных отраслевых компаний успешно сочетают рыночные механизмы саморегулирования с государственным прогнозированием развития экономики. Как правило, такая синхронизация осуществляется с использованием двух взаимодополняющих элементов: государственного контракта и индикативного планирования.

Считается, что партнёрство государства и частного бизнеса, реализуемое через отраслевые контракты, позволяет повысить конкурентоспособность отрасли в целом.

Особенно сильно контрактная система развита в США.

При этом следует отметить, что в соответствии с зарубежной практикой, система отраслевых контрактов не подразумевает прямого финансирования отрасли. Отраслевой контракт – это соглашение между государством и отраслью, где на стороне государства выступает соответствующее министерство, а на стороне отрасли – группа компаний.

Поэтому, для торфяной промышленности инициирование отраслевого контракта может быть осуществлено путём подачи заявки от одной или нескольких отраслевых компаний. Отраслевой контракт может состоять из следующих частей:

- намерений отраслевого бизнеса (в данном случае – компаний по добыче торфа);

- намерений администраций субъектов РФ;

- намерений государства (в данном случае – Минэнерго РФ);

- взаимосогласованного индикативного плана развития отрасли между торфяными компаниями, субъектами РФ и Минэнерго РФ.

В качестве основных намерений бизнес-компаний (торфяных компаний) могут быть:

- достижение определённого объёма производства за задаваемый период времени;

- достижение определённого объёма экспорта/импорта за задаваемый период времени;

- обязательства по модернизации производства и др.

Государство (в данном случае Минэнерго РФ), или (и) администрация субъектов РФ в целях стимулирования развития своего бизнес-партнёра (в данном случае торфяных компаний) может взять на себя следующие обязательства:

- обеспечение мер по созданию благоприятного таможенного и налогового режимов;

- организация долгосрочного кредитования экспортных поставок оборудования, на которое требуется продолжительный срок изготовления;

- обеспечение привлечения внешних инвестиций под государственные гарантии;

- предоставление лицензий;

- обеспечение мер по созданию благоприятного амортизационного режима и т д.

- организацию лизинговой компании для торфяной отрасли;

- регулирование тарифов государственных монополий, в частности, тарифов РЖД на транспортировку продукции с целью обеспечения её конкурентоспособности.

Работа по отраслевому контракту, как правило, координируется специальным отраслевым советом, состав и функции которого приведены в следующем разделе.

Ядром государственного контракта служит индикативный план, который представляет собой свод взаимосогласованных параметров развития отрасли (в данном случае торфяной отрасли). Процесс индикативного планирования направлен на поиск консенсуса между отдельными сторонами отраслевого контракты (торфяными компаниями, администрациями субъектов РФ и Минэнерго РФ), на вовлечение в процесс разработки и принятия решений сторон представителей науки и общественности, включая профсоюзы.

Вышеприведенное позволяет решить проблему согласования интересов развития торфяных компаний, администраций субъектов РФ и государства (в данном случае в лице Минэнерго РФ). Ядром разрешения этой проблемы служит государственный контракт и индикативный план торфяной отрасли.

Предложения по использованию отраслевых контрактов и согласованных индикативных планов для синхронизации программ развития торфяной отрасли с развитием смежных отраслей экономики Как показывает анализ зарубежного опыта, синхронизация производственных программ торфяной отрасли с развитием смежных отраслей экономики достижима на основе разработки отраслевых контрактов. Сторонами контракта, в случае торфяной отрасли, могут выступать Минэнерго РФ и администрации субъектов Российской Федерации, представляющие интересы государства. Сторонами, представляющими интересы бизнеса, должны выступать торфяные компании.

Для координации действий в рамках реализации отраслевого контракта необходимо создать координационный совет из представителей:

- государства (в лице Минэнерго РФ и администрации субъектов РФ);

- торфяных компаний;

- сельскохозяйственных компаний, связанных с торфяным бизнесом;

- электроэнергетических компаний, связанных с торфяным бизнесом;

- коммунально-бытовых компаний, связанных с торфяным бизнесом;

- научно-технической общественности;

- профсоюзов.

Отдельный вопрос, требующий решения, – это участие профсоюзов в координационном совете. Его решение в известной степени будет зависеть от объёмов социальных обязательств бизнеса и государства в соответствующих отраслевых контрактах.

Содержание отраслевого контракта базируется на декларируемых намерениях представителей бизнеса и государства, реализуемых в определённый период времени. В рассматриваемом случае в качестве такового может быть взят пятилетний период. Намерения бизнеса отражаются в разработанных им производственных программах по торфяной, электроэнергетической и сельскохозяйственной отраслям, а также коммунально-бытовому сектору экономики страны и отдельных субъектов РФ. Эти программы должны согласовываться под эгидой государства (Минэнерго РФ и администраций субъектов РФ) с целью дальнейшей их синхронной реализации. Результирующие параметры такого согласования должны отражаться в индикативном пятилетнем плане, являющемся неотъемлемой частью отраслевого контракта.

В качестве намерений государства в реализации согласованных пятилетних производственных программ могут выступать:

- принятие мер по созданию рационального налогового и таможенного режимов;

- осуществление действий государственных органов власти по защите экспортного потенциала отраслей, представленных в контракте;

- предоставление благоприятного амортизационного режима; - обеспечение мер по софинансированию отраслевых инвестиционных проектов;

- предоставление государственных гарантий под экспортные поставки;

- обеспечение лизинговой формы привлечения инвестиций, и др.

Принимая во внимание то, что обязательства государства, предусмотренные в контракте, могут превышать полномочия Минэнерго РФ, утверждение контракта должно предваряться его согласованием в администрациях субъектов РФ и других федеральных органах исполнительной власти в соответствии с их компетенцией. Такие федеральные органы, как правило, будут представлены Министерство финансов России, Министерство экономического развития, Министерством природных ресурсов России, а также Федеральной антимонопольной службой.

Помимо намерений сторон, в отраслевом контракте должен быть предусмотрен механизм годовой корректировки принятых согласованных пятилетних решений.

Фактически, государственный контракт и пятилетний индикативный план представляют собой сводный документ, в котором на основе расчётов, связанных с формированием пятилетних индикативных планов, представлены не только параметры синхронного развития торфяной, электроэнергетической, сельскохозяйственной отраслей экономики страны и отдельных субъектов РФ, но и взаимные обязательства государства и бизнеса, направленные на их реализацию.

Синхронизация производственных отраслевых программ должна производиться на основе согласования в рамках подготовки индикативного плана ниже приведённых показателей.

По электроэнергетическому, сельскохозяйственному, коммунально-бытовому комплексам должны быть представлены, как минимум, следующие показатели развития по годам пятилетки:

- годовой спрос на торф – всего, в том числе по секторам экономики: электроэнергетическому; сельскохозяйственному;

коммунально-бытовому;

- удельные расходы торфа для производства брикетов, используемых для коммунально-бытовых нужд;

- годовой импорт торфа и цены его приобретения;

- годовой экспорт торфа и экспортные цены на торф;

- оценка рыночных цен на поставляемый торф для электроэнергетического, сельскохозяйственного, коммунальнобытового секторов экономики.

Все эти показатели в режиме согласования должны быть представлены электроэнергетическими, сельскохозяйственными, коммунально-бытовыми компаниями администрациям субъектов РФ и Минэнерго РФ для проведения первичных работ по их своду и «доведения» до масштабов отраслевых оценок. Проведение сводных работ должно выполняться в Минэнерго России соответствующим департаментом (например, угольной и торфяной промышленности) или привлеченной научно-исследовательской организацией. Сводные показатели по электроэнергетическому, сельскохозяйственному, коммунально-бытовому секторам экономики должны быть направлены Минэнерго России и администрациями субъектов РФ торфяным компаниям, являющимся стороной отраслевого контракта.

Параллельно с подготовкой сводных показателей на базе программ развития электроэнергетических компаний в рамках разработки индикативного плана должно осуществляться формирование ниже следующих показателей развития теплоэлектроэнергетики (по годам пятилетнего периода):

- годовое производство электроэнергии и тепла;

- цены на электроэнергию и тепло;

- годовое производство электроэнергии и тепла, вырабатываемых на торфяной генерации;

- удельный расход торфа на выработку электроэнергии и тепла на торфяных электростанциях;

- годовой спрос на торф на объектах тепловой и электрической генерации;

- рыночные цены на закупку торфа;

- годовой импорт торфа и цен на его приобретение;

- объёмы перевозимого торфа для производства тепла и электроэнергии;

- тарифы на железнодорожные перевозки.

Все эти показатели в режиме согласования должны быть представлены электроэнергетическими компаниями в Минэнерго России для проведения первоначальных работ по их своду.

Минэнерго России, в соответствии с установленными процедурами, должно обобщить предоставленные показатели до отраслевого уровня (электроэнергетики с выделением топливной энергии), в том числе по субъектам РФ.

Таким образом, на первом этапе разработки индикативного плана в Минэнерго РФ (или под его руководством, или в одной из привлеченных Минэнерго РФ научно – исследовательских организациях) формируется система сводных показателей по электроэнергетическому, коммунально-бытовому и сельскохозяйственному секторам экономики страны, определяющим спрос и цены на торфяную продукцию.

Торфяные компании, в свою очередь, в рамках работ по разработке индикативного плана, в соответствии со своими производственными программами и с учётом сводных показателей по электроэнергетическому, коммунально-бытовому и сельскохозяйственному секторам экономики, должны представить в Минэнерго России и в администрацию своего региона информацию о своих намечаемых объёмах производства, ценам и инвестициям (по годам пятилетки), а именно:

- объем добычи торфа – всего, в т.ч. топливного (из него брикеты) и сельскохозяйственного;

- объём добычи торфа топливного, из него брикеты;

- объём добычи торфа сельскохозяйственного;

- объём поставок торфа на экспорт;

- прогнозные цены торфа – всего, в том числе для производства тепла и электроэнергии (нужд электроэнергетики), коммунально-бытового сектора и сельского хозяйства;

- прогнозные экспортные цены торфа;

- прогнозные цены торфа на внутреннем рынке, в том числе: для электроэнергетики; для коммунально-бытового сектора; для сельского хозяйства;

- текущие затраты на добычу торфа (себестоимость);

- инвестиционные затраты на добычу торфа;

- прогнозные тарифы на перевозку торфа на экспорт и внутренний рынок;

- прогнозные мощности предприятий торфяной отрасли. Этот минимальный по торфяной отрасли объём показателей должен направляться в администрацию субъекта РФ, в котором он расположен, а оттуда – в Минэнерго России для свода и последующего анализа.

Свод объёмных показателей должен осуществляться в Минэнерго России на основе формирования варианта торфяного баланса по годам пятилетки.

Сбалансированные объёмы добычи торфа должны проверяться на наличие заявленных сводных производственных мощностей и инвестиций, требуемых для их необходимого наращивания.

Ценовой ряд, получаемый на основе сводного прогноза цен от торфяных компаний и администраций субъектов РФ, должен сопоставляться с предложениями по ценовому ряду на торф, полученному от отдельных секторов экономики. Необходимо отметить, что разработка пятилетнего плана должна предусматривать итерационные процессы, реализуемые на основе системы возвратных планов, при которых между участниками контракта поэтапно должны согласовываться баланс торфа и цены на торф.

При разработке индикативного пятилетнего плана возможно проведение вариантных расчётов в отношении цен и объёмов добычи торфа для формирования оптимального индикативного плана и, соответственно, индикативного торфяного баланса. Как правило, для этого достаточно провести расчётные оценки по нескольким вариантам.

Параметры рационального варианта развития торфяной отрасли должны составлять основу индикативного плана, в том числе индикативного торфяного баланса.

Предлагаемые процедуры согласования дают возможность для синхронизации отраслевых программ торфяного, электроэнергетического, коммунально-бытового и сельскохозяйственного секторов экономики. Для их реализации необходимо разработать:

- отраслевой контракт;

- показатели пятилетнего индикативного планирования;

- методику подготовки пятилетних индикативных планов;

- методику согласования предложений торфяных компаний для разработки индикативных планов (система возвратных планов);

- методику мониторинга индикативных планов и годовой их корректировки;

- методику принятия и утверждения индикативных планов развития торфяной отрасли.

Запуск механизмов отраслевого контракта и индикативного планирования позволяет не только синхронизировать отраслевые производственные программы, но и за счёт сформированных в контракте обязательств сторон, невыполнение которых сопровождается ежегодным анализом их причин, выявить «точки» потенциальных конфликтов между государством (Минэнерго РФ и администрацией субъектов РФ) и торфяными компаниями. Выявление «точек» конфликтов относительно причин невыполнения пунктов контракта и плана служит основой для принятия последующих корректирующих действий, как со стороны государства, так и со стороны бизнеса.

Предлагаемая система документов и процедур отраслевого контракта и индикативного планирования позволяет синхронизировать взаимоотношения торфяного бизнеса с бизнесом смежных отраслей в рамках реализации партнерства между государством и частным бизнесом. Аналогично система документации может быть разработана и для других отраслей, в том числе и для угольной.

Журнал "Горная Промышленность" №6 (94) 2010, стр.28