Недра России под угрозой полной ПРИВАТИЗАЦИИ

Е.И.Панфилов, проф., д.т.н., гл. научный сотрудник ИПКОН РАН

Приходится констатировать, что Россия еще на длительный период останется государством, в бюджете которого доходная часть будет формироваться за счет поступлений от продажи природных, главным образом, минерально-сырьевых ресурсов.

Минерально-промышленный комплекс России обеспечивает ее экономическую, оборонную и национальную безопасность. Его продукция составляет более 50% валовой продукции, почти 17% предметов потребления и 70% экспортных доходов [1]. Ежегодная добыча основных видов минерального сырья составляет около 150 млрд. долл. США [2].

Однако, общеизвестно, что воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) продолжает отставать от ее использования. За последние 10 лет прошлого столетия объем поисково-разведочного бурения сократился в 4 раза, а прирост запасов нефти - в 6.5 раз. Созданная в советские годы высококвалифицированная геологическая служба по существу оказалась разрушенной.

Широко распространенное представление о безграничных возможностях минеральных ресурсов недр России ошибочно. Многие компании могут ощутить недостаток качественных разведанных запасов уже через 10-15 лет. А ряд полезных ископаемых, как, например, марганец, олово, коксующийся уголь и другие, приходится импортировать.

Сохраняется медленный приток инвестиций в горнодобывающий сектор страны, до сих пор не переваливший 10% рубеж.

Продолжается интенсивная выемка лучших по качеству или условиям освоения запасов полезных ископаемых, зачастую сопровождаемая списанием с баланса предприятия оставшихся обедненных участков месторождения. Заметно уменьшается извлечение полезных ископаемых из недр. Например, коэффициент нефтеотдачи пластов по данным «Зарубежнефти» снизился до 0.3. Низка комплексность извлечения полезных компонентов. Так, из нефтяного газа гелий совсем не извлекается, этан - меньше половины; из природного газа гелий забирается на 50-60%, а этан - на 11-13%.

Существенно ухудшилась и стала весьма тревожной обстановка в части обеспечения производственной и экологи -ческой безопасности освоения ресурсов недр.

Ощущается дефицит квалифицированных кадров. В федеральные министерства, службы и агентства, связанные с минерально-промышленным комплексом, приходят управленцы, зачастую мало знакомые с геологией, горным делом, горной экономикой. Приходится также признать, что профессионализм федеральных органов исполнительной власти, в частности, по вопросам горного права, стал несопоставимо ниже, чем в горных компаниях и фирмах.

Отмеченные особенности функционирования минерально-промышленного сектора нашей экономики не исчерпывают всех происходящих негативных явлений и наблюдающихся тенденций, однако, в достаточной мере свидетельствуют о том, что он продолжает находиться в весьма тяжелом положении.

Большинство причин известны. Они связаны, главным образом, с переходом страны на рыночные условия хозяйствования, проведением экономических реформ. Но наиболее существенной считаем неудовлетворительное состояние нормативно-правового регулирования горных отношений.

Аналитическое обобщение действующих и находящихся в Государственной Думе РФ законов, имеющих непосредственное отношение к недропользованию, позволяет констатировать, что несмотря на ряд официальных документов, принятых властными структурами, федеральные органы исполнительной власти, прежде всего, МПР и Минэкономразвития, не располагают общепринятой и взаимосогласованной единой концепцией, а также соответствующей комплексной программой законотворческой деятельности на ближайшие 3-5 лет в области недропользования.

Экспертная оценка российского горного законодательства позволяет заключить, что в нем отсутствуют:

- комплексный программно-целевой подход к правовому регулированию горных отношений; кодификация, системность, плановость и последовательность разрабатываемых законов;

- единство и взаимосвязь горного и иных отраслей права, особенно гражданского;

- дифференцированный учет динамизма и природной изменчивости параметров ресурсов недр, особенно в сфере налогообложения;

- действенный механизм реализации законодательных актов, прежде всего, в виде правовых норм прямого действия.

Кроме того, отрасль горного права, способного раскрыть исключительную специфику горного производства, юридически не оформлена.

Базовый в пользовании минерально-сырьевыми ресурсами Федеральный закон «О недрах», безусловно, сыграл положительную роль в начальный период перестройки благодаря положенным в его основу таким принципам, как совместное (Федерация и субъекты) ведение недрами, лицензирование, платность недропользования. Однако в настоящее время, как доказано на всех уровнях власти вплоть до Президента, закон требует переработки. Поэтому в стра-

не заметно активизировалась законотворческая деятельность по созданию нового базового горного закона (Кодекса РФ о недрах, Кодекса о недрах и недропользовании, Горного кодекса России). Имеется более десятка вариантов этого закона.

За последние 1.5-2 года в эту работу активно включились МПР и МЭРТ. В соответствии с реализуемой в стране административной реформой организация новых структур в федеральных органах исполнительной власти сопровождается принципиально новыми подходами в законотворческой деятельности, в том числе и в сфере природопользования. Главный ориентир при этом - повсеместное применение гражданско-правовых отношений с последующей приватизацией природоресурсного фонда страны.

Применительно к горному производству МПР разработало новый законопроект «О недрах». Главные отличия проекта от действующего закона «О недрах»:

1. Недра объявляются федеральной, а не государственной собственностью.

2. Существенно ограничиваются полномочия субъектов РФ в сфере регулирования горных отношений. Эти полномочия фактически ограничиваются участками недр «местного значения» и участием в аукционных комиссиях.

3. Ликвидируется существующий лицензионный (разрешительный) порядок предоставления права пользования участками недр по мере окончания срока действия выданных лицензий и осуществляется полный переход на договорные имущественные отношения, регулируемые гражданским законодательством.

4. Право на заключение договора пользования участком недр предоставляется на основе только аукционной формы торгов и исключаются конкурсы.

5. Предусматривается создание Государственного реестра месторождений и проявлений полезных ископаемых и второго кадастра - Государственного кадастра участков недр с включением в него информации о пользователях участков недр, а также устанавливается необходимость государственной регистрации договоров пользования участками недр в соответствии с законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

6. Вносятся положения о том, что участок недр не может быть объектом оборота, но право пользования им, являясь имущественным правом (т.е. правом, имеющим денежную оценку и представляющим объект оборота), может переходить в порядке правопреемства (т.е. наследования или реорганизации) и быть предметом гражданско-правовых сделок.

7. Исключается неотъемлемый для большинства месторождений твердых полезных ископаемых этап первичной переработки (обогащения) добытого минерального сырья, а «разведка и добыча полезных ископаемых» объединяются в один вид пользования.

8. Отсутствуют важные положения, касающиеся первичного учета количества и качества извлекаемого минерального сырья, литомониторинга, горного аудита, независимой горной экспертизы.

Анализируя вышеуказанные отличия, целесообразно отметить следующее.

Первый и главный вопрос - цель и идея проекта. Имеются все основания утверждать, что прописанные первой статьей цели закона в части рационального использования недр и их охраны, обеспечения защиты интересов государства и его граждан не соответствуют действительности. Не

трудно также понять, что главная идея законопроекта заключается в том, чтобы, несмотря на провозглашенную федеральную собственность на недра, установить в перспективе доминирующее положение частного права на недра и открыть зеленый светофор приватизации недр. С идеей введения частного, даже исключительного права на недра, еще в июне 2003 года по инициативе «Юкоса» уже выступал и продолжает выступать [3] Комитет Совета Федерации по промышленной политике.

Ознакомление с принятыми Госдумой РФ в первом чтении проектов Водного и Лесного кодексов вкупе с обсуждаемым проектом закона «О недрах» подтверждает предположение о том, что федеральные органы исполнительной власти, стремясь изыскать наиболее доступные, легко реализуемые дополнительные источники наполнения госбюджета, необоснованно ускоренными темпами ввести в стране рыночные, точнее, частнособственнические отношения, провести всеобъемлющую приватизацию не задумываясь о крайне негативных последствиях вынашиваемых замыслов, решило передать весь природоресурсный блок в частные руки. Однако, подобный подход относительно недр да и других природных ресурсов, как лес, вода, подрывает конституционные устои нашего государства; создает угрозу ее национальной, особенно экологической безопасности, прежде всего в минерально-сырьевом секторе; исключает положительное решение государственной проблемы рационального и комплексного освоения недр и их охраны.

Применительно к недрам схема воплощения в жизнь отмеченного плана довольно проста. Основываясь на неудачно сформулированной первой части нормы права в п. 1 ст. 130 ГК РФ, гласящей о том, что: «к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) относятся земельные участки, участки недр...», авторы проекта по существу узаконивают право пользования участком недр как объектом гражданского оборота, хотя формально не относят участок недр к объекту оборота. Оно может «переходить от одного лица к другому в порядке правопреемства и быть предметом гражданско-правовых сделок.». При этом указывается, что «право пользования участком недр, его ограничения, возникновение, переход, приостановление и прекращение подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». А это прямой путь к приватизации недр, т.к. согласно закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» (от 21.12.2001 г., №178ФЗ, статья 32, п.4) «Право собственности на приватизируемое имущество переходит к покупателю со дня государственной регистрации прав (подчеркнуто автором) собственности на такое имущество».

Подобный подход к недрам несостоятелен по ряду объективных причин. В их числе:

- недра по своей физической природе не каменная твердь, не вещь, а «живая сущность», о чем писал еще 6 тысяч лет назад великий Гермес. Это очень сложная, непрерывно эволюционирующая природная система;

- геологическая среда, т.е. недра (допустимо отождествляемое понятие), является неотъемлемым элементом, составной частью природной среды, поэтому отнесение ее к «недвижимому имуществу» лишено здравого смысла;

- положение Конституции РФ (ст. 9, п. 2) о возможности находиться в частной собственности «.других природных ресурсов» (не уточняется каких) совсем не означает провозглашение частного права на недра, особенно учитывая Постановления Конституционного суда РФ от 09.01.1998 г. и от 07.06.2000г., его Определение от 27.06.2000г. №92О;

- недра, их участки, не имеют вложенной стоимости;

- минерально-сырьевые ресурсы недр невозобновляемы. Кроме того, само понятие «участок недр» страдает критериальной неопределенностью, ибо участок недр - исключительно сложный, комплексный природный ресурс. Он, как правило, включает совокупность различных по видам, генезису, формам нахождения и роли в хозяйственной деятельности ресурсов недр, специфических зон (сейсмичных, геопатогенных, геобиохимических и пр.), не говоря уже о расположенных на участке недр землях, растительности, водоемах. В нашем представлении, в целях законопроекта «О недрах» объектом права следует принять конкретный ресурс недр: вещество (жидкое, газообразное, твердое, их смеси), подземные полости, геоэнергетические и геоифор-мационные ресурсы. Последние в широком смысле слова, имеют особо важное значение, ибо полная, достоверная и своевременная информация о недрах, их ресурсах, состоянии и поведении недр создает благоприятные условия для предпринимательской деятельности, снижает риски, повышает безопасность недропользования.

Говоря о геоинформации, нельзя забывать о законе о соблюдении государственной тайны, включающем стратегические виды минерального сырья. А это нефть, газ, золото, алмазы и другие полезные ископаемые. Ведь если мы приватизируем недра, т.е. передадим их в частные руки, то возникает вопрос: как обсуждаемый законопроект корреспондирует с указанным законом?

К числу основных причин, обуславливающих наше категорическое отрицание главной идеи законопроекта о передаче недр в руки частного капитала, относим экологический фактор, т.е. необходимость обеспечения экологической безопасности недр и недропользования.

Планета Земля, ее недра постоянно испытывает внешние - общепланетарные, внутренние и техногенные воздействия и отвечают на них пока еще трудно прогнозируемой, зачастую катастрофической для человека реакцией. На планете число только крупных техногенных (более 4-5 баллов) землетрясений приближается к сотне случаев. Добавьте сюда постоянно учащающиеся горные удары, пылегазовые выбросы, оползни, опускание поверхности и масса других негативных явлений, спровоцированных человеческой деятельностью. Любому понятно, что ни одна отдельно взятая компания, пусть очень крупная, не в состоянии сама справиться с подобными геоэкологическими проблемами. Об-ременениями и ограничениями эту проблему не решить. Нельзя также не признавать уже упоминавшиеся Постановления и Определение Конституционного суда РФ, гласящие о том, что недра и другие природные ресурсы - публичное достояние народов России. Они являются федеральной собственностью особого рода, имеющей специальный правовой режим.

Рассматриваемый законопроект представляет по сути отраслевой закон, регулирующий отношения недропользования лишь в сфере изучения и освоения минерально-сырье -вых ресурсов и, частично, в декларативной форме затрагивающий пользование другими ресурсами недр. Он представляет смешение правовых норм, имеющих рамочный характер, с нормами прямого действия, расписанными вплоть до минут. Черты кодифицированного акта в сфере регулирования горных отношений по аналогии с Земельным, Лесным, Водным кодексами, присущие ныне действующему закону «О недрах», утрачены. Проект в большей степени похож на исковерканный дубликат Гражданского кодекса с терминологией из минерально-промышленного комплекса.

Принятая в законопроекте «О недрах» только аукционная форма торгов на право пользования участками недр страдает более крупными недостатками, нежели конкурсы, т.к.: указанное в законопроекте получение права пользования участком недр через аукцион допускается даже при наличии только одного участника; договор может быть заключен даже без проведения аукциона; заключенный по результатам аукциона договор может быть изменен или расторгнут при «.существенном изменении обстоятельств.», содержание которых изложено не конкретно и зависит, по существу, от воли и желания чиновника; используя прописанную в проекте возможность переуступки прав на пользование недрами, на аукцион могут попасть фирмы-спекулянты, особенно в том случае если крупные компании проявят повышенный интерес к объекту, который они предварительно обязательно изучат; общепринятой единой методики определения конкретного размера разового, стартового платежа не существует. Он во многом зависит от воли чиновника и на сегодняшний день совсем не соответствует истинной цене. Министр Ю.П.Трутнев, отмечал, что выплачиваемые на аукционах платежи превышают стартовые в 15-20 даже более раз.

Конкурсы, особенно инвестиционные - путь к новому технологическому укладу. Их исключение, в совокупности с действующим несовершенным и ущербным для страны законом об НДПИ, ускорит рост масштабов процветающей выборочной выемки запасов полезных ископаемых; усилит монополизацию в сфере освоения и использования ресурсов недр; приведет к полной ликвидации малого и среднего горного предпринимательства, т.е. среднего класса предпринимателей - основы существования любого государства. Малый горный бизнес может ускорить создание и внедрение новых технологий и технических средств, создать возможность осваивать мелкие месторождения, разрабатывать трудноизвлекаемые, остаточные, низкорентабельные и иные запасы, обеспечить новые рабочие места, особенно в удаленных районах, снизить социальную напряженность в обществе и еще масса иных достоинств.

Незначительный отечественный (Татарстан, Башкортостан, Карелия) и весьма богатый зарубежный опыт (США, Канада, Китай и др.) функционирования малых и средних горных организаций свидетельствует об их высокой результативности и эффективности.

Целесообразно допустить проведение торгов в различных формах: аукционы, конкурсы, конкурсы-аукционы в зависимости от вида и характеристики объекта, его ценности, экономической и социальной значимости, экологично-сти, технологичности, сроков освоения, возможных рисков и других факторов.

Трудно воспринять как обоснованное и нужное концептуальное положение законопроекта о ликвидации лицензий (ими охвачено более 90% распределенного фонда недр), и полном переходе на чисто гражданские договорные отношения. Чтобы устранить имеющиеся недостатки существующего положения о лицензировании, принятого более 10 лет назад, следует, прежде всего, изменить статус лицензии. В нашем представлении лицензии подобно ордеру на служебную квартиру должны лишь удостоверять право юридического лица на пользование тем или иным ресурсом недр. Далее сам инвестор (недропользователь) с согласия государства либо по его рекомендации выбирает

из набора возможных режимов наиболее приемлемый. К числу таких режимов можно отнести предложенные различными авторами: одновременное применение нескольких инвестиционных режимов (обычный лицензионный, СРП, дифференцированный лицензионный, концессионный [4]), модернизированные или контрактные концессии, в т.ч. сервисные контракты [5], модельные контракты по опыту Казахстана [6], публичный договор, договора подряда, в т.ч. семейного, аренды, простого товарищества. Возможны и другие варианты. Например, для трансграничных или соприкасающихся месторождений возможно использование юнитизационных соглашений [7].

К сожалению, в последнем варианте проекта положения о лицензионной системе еще более ужесточены, а введенная новая статья стимулирует скорейший переход на гражданские договора путем заключения их с владельцами лицензий без проведения аукционов.

В новом проекте полномочия субъектов РФ сведены лишь к участкам недр местного значения и участию в аукционных комиссиях, а муниципальные образования вообще проигнорированы. Создается впечатление, что после принятия пакета законов о разграничении полномочий верховенство законом и даже Конституции РФ подменяется диктатом федеральных органов исполнительной власти, в данном случае МПР, что наглядно иллюстрирует новый законопроект «О недрах». Необходимо сохранить для субъектов Федерации конституционное право (ст. 72, п. 1в) совместного ведения, делегируя законом более широкие, конкретные полномочия или закрепляя их соглашениями. В противном случае выполнение субъектами Федерации исполнительных и контрольных функций может оказаться недостаточно качественным и полным, а административная реформа будет «пробуксовывать». Недопустимо также расходы на проведение аукционов и экспертиз направлять только в федеральный бюджет.

Вызывает сомнение правомерность исключения из законопроекта «О недрах» основных положений закона о НДПИ, необходимость корректировки которого признается властными структурами и обусловлена прямым указанием Президента РФ. Но осуществить ее, особенно в части дифференциации ставок налогообложения невозможно без учета многих правовых норм самого закона «О недрах». Чтобы избежать внутренних противоречий, следует ввести в Налоговый кодекс главу: «Специальный налоговый режим при недропользовании».

Имеющаяся в законопроекте неопределенность в части учета требований несовершенного закона «О техническом регулировании», понятна и объяснима: общих и специальных технических регламентов в сфере горного производства не существует. Появятся они в лучшем случае через 1.5-2 года. Поэтому исходя из основополагающего принципа о том, что любые технические регламенты, (общие, специальные) следует считать производными от основного горного закона и закона «О промышленной безопасности», в законопроекте привести конкретные, а не отсылочные правовые нормы, которые должны учесть разработчики технических регламентов.

Необоснованна и неправомерна с позиции государственных, а не ведомственных интересов, попытка авторов нового законопроекта разделить государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр и государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. Природа и сущность недропользования такова, что разделить эти функции сложно, подчас просто невозможно, а главное нецелесообразно. Растаскивать их по «своим квартирам» непозволительно. Контрольно-надзорный орган должен быть один и функционировать самостоятельно при Правительстве РФ, равно как и ГКЗ.

К недостаткам проекта следует также отнести отсутствие положений и правовых норм, касающихся в частности экономического стимулирования геологоразведки и работ по повышению полноты, качества и комплексности извле -чения и использования минерально-сырьевых ресурсов; единой государственной системы экспертизы по недропользованию; особенностям банкротства горных организаций; конкретных мер ответственности (административной, экономической, уголовной и др.) как недропользвате-лей, так и государственных органов за нарушения или несоблюдение принятых договорных обязательств. Неполно и некачественно изложены основные понятия. Приведенные ссылки на требуемые подзаконные акты и даже новые федеральные законы свидетельствуют о том, что даже в случае принятия Государственной Думой РФ разработанного законопроекта реально он может начать действовать не ранее чем через 2-3 года.

Ознакомление с многочисленными выступлениями представителей горнотехнической и научной общественности страны в Государственной Думе РФ, Совете Федераций, ТПП и в других организациях, а также огромное количество публикаций позволяет считать, что наши точки зрения на проект по основополагающим вопросам совпадают. Это дает право утверждать, что наше профессиональное сообще -ство на сегодняшний день отрицает «революционные» ша -ги федеральных органов и исполнительной власти, причастных к недропользованию, по ускоренному, до конца не продуманному и недостаточно обоснованному переходу на чисто рыночные, гражданско-правовые отношения в горнодобывающей промышленности. Вместе с тем возникает серьезная и реальная опасность повторения ранее совер -шенной властными структурами ошибки - принятия (во -преки единодушной отрицательной реакции специалистов и ученых) ущербного для страны закона «Об НДПИ» (26-й главы Налогового кодекса), негативные последствия которого не устранены до сих пор.

Определяя пути развития российского горного законодательства, мы исходим из изложенных в печати [1, 8, 9] следующих положений и предложений:

1. Разработать и принять краткую (2-3 года) и долгосрочную (5-7 лет) программу законотворческой деятельности в области изучения, освоения и сохранения ресурсов недр.

2. Узаконить горное право как самостоятельно функционирующую в правовом поле отрасль наряду с земельным, экологическим и другими отраслями.

3. Горное законодательство представлять сводом взаимоувязанных законов. Основополагающий среди них - Горный кодекс [8]. Полный перечень концептуальных положений изложен в работе [1].

4. В соответствии с Горным кодексом сформировать пакет горных законов по институтам горного права. К числу первоочередных следует отнести: «Об изучении недр», «О лицензировании пользования недрами», «О нефти», «О газе», «О развитии угольной промышленности», «О малом горном предпринимательстве», «О рациональном использовании и охране недр», «О специальном налоговом режиме при недропользовании», «Об экологической безопасности недр и недропользования» и др. [9].

5. Разработать Горный Устав России, существовавший до 1917 г. В нашем представлении Горный Устав РФ - это обобщенный свод правовых норм прямого действия, правил и требований, регламентирующих всю совокупность горных отношений, возникающих при изучении, освоении, использовании и охране недр.

6. Во всех вузах горного профиля ввести горное право в число обязательных дисциплин, подготовку специалистов высшей квалификации по горному праву, а также повышение квалификации юристов, работающих в сфере недропользования.

ЛИТЕРАТУРА:

1. Панфилов Е.И. Российское законодательство: состояние и пути развития ( информационно-аналитический обзор). - М. Изд. ИПКОН РАН. 2004. - 46 с.

2. Литвиненко В.С. Проект закона «О недрах» с позиции рыночных задач. «Совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах. Основные аспекты проекта федерального закона «О недрах» (новая редакция). Материалы региональной конференции (Северо-Западный федеральный округ) 27-28 января 2005». -СПб. Изд. ВСЕГЕИ. 2005. - с. 12-14.

3. Стенограмма Парламентских слушаний «.Актуальные вопросы совершенствования законодательства Российской Федерации о недрах и недропользовании». «Комитет по природным ресурсам и природопользованию». Москва, 30 ноября 2004 г.

4. Конопляник А. Тезисы выступления на парламентских слушаниях в Государственной Думе «.Актуальные вопросы совершенствования законодательства РФ о недрах и недропользовании». 30 ноября 2004.

5. Киммельман С.А. Совершенствование механизмов управления государственной собственностью на недра в России. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. М., ВИЭМС, 2004,49 с.

6. Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений по вопросам недропользования и проведения нефтяных операций в Республики Казахстан». Казахстанская правда от 8 декабря 2004 г. с. 7-9.

7. Мареева С. Юнитизационное соглашение: общая и особенная части. М. «Нефть, газ, право». 2003, №5. с. 19-29.

8. Трубецкой К.Н., Краснянский Г.Л., Курский А.Н., Панфилов Е.И. Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра. - М. Изд. АГН. 2000. 248 с.

9. Панфилов Е.И. Состояние и возможное развитие горного законодательства России. «ГорныйЖурнал». - М. 2005, №4. с. 16-18.

Журнал "Горная Промышленность" №3 2005