Ресурсный национализм

В.Б. Кондратьев, д-р. экон. наук, профессор, руководитель Центра промышленных и инвестиционных исследований Национального исследовательского института мировой экономики и международных отношений им. Е.М. Примакова РАН (ИМЭМО)

Управление глобальными ресурсными отраслями претерпевает глубокую трансформацию. В прошедшее десятилетие многие богатые ресурсами страны либо приняли на вооружение, либо активизировали политику ресурсного национализма, которая стремится направить экономическую активность в добывающих и энергетических отраслях для выполнения определенных национальных целей. Поскольку ресурсный национализм стал широко распространенным явлением – особенно в развивающихся странах, важно выявить факторы, определившие такую политику.

Ресурсный национализм

Глобальный подъем ресурсного национализма

Наличие богатых природных ресурсов ставит перед государством проблему выбора адекватной экономической политики. Вследствие неравномерного размещения минеральных и энергетических ресурсов центры добычи и потребления их часто расположены в разных странах и регионах.

В результате многие горнодобывающие и энергетические отрасли ориентированы на внешние рынки – финансируются иностранными инвестициями и связаны преимущественно с вывозом продукции в другие страны. В этой связи богатые ресурсами страны сталкиваются с проблемой управления такими ресурсами, которыми они владеют юридически.

С одной стороны, имея в виду необходимость внешней торговли и инвестиций для развития ресурсных отраслей, страны вынуждены сохранять открытость по отношению к международным рынкам и обеспечивать привлекательные условия для иностранных инвестиций. Но, с другой стороны, многие подобные страны ставят перед собой задачи экономического развития на базе ресурсных отраслей и поэтому стремятся максимизировать выгоды от эксплуатации природных ресурсов для национальной экономики. Ресурсный национализм является стратегией, при которой государство использует экономическую политику для максимизации национальных выгод от ресурсных отраслей.

Это логически обосновывается идеей, что политика невмешательства и свободной конкуренции не рассматривает развитие природных ресурсов в качестве генератора максимальных выгод для ресурсной страны и государство поэтому должно устанавливать ряд условий эксплуатации ресурсов в целях достижения определенных национальных целей [1, 2].

При этом арсенал ресурсного национализма может изменяться от страны к стране и, как правило, укладывается в три ключевых направления:

• Политика, направленная на владение ресурсными отраслями, требующая распространения прав собственности (местной или центральной власти) или даже национализации горнодобывающих и энергетических предприятий;

• Политика, ограничивающая в той или иной степени производственную деятельность добывающих компаний посредством требований промышленной политики и особого торгового режима (ограничения по добыче ресурсов или предоставление энергетических субсидий национальным потребителям);

• Политика извлечения экономической ренты в целях ее использования для общественных нужд посредством изменения налоговых режимов, системы фискальных платежей и роста ресурсных доходов, аккумулируемых в руках государства.

Общественный и экспертный интерес к проблеме ресурсного национализма возрос в последние годы в связи с глобальным ресурсным бумом. Подталкиваемый индустриализацией в ряде развивающихся стран спрос на минеральные и энергетические ресурсы быстро вырос: потребление первичной энергии возросло на 58 %, а стали – на 60 % в течение 2000-х гг. В то же время, имея в виду экономические особенности развития ресурсных отраслей, где инвестиции имеют отдачу через пять-десять лет, глобальное предложение не успевало за взрывным спросом. В 2004 г. начался беспрецедентный рост мировых цен на ресурсы, и в течение пяти лет на некоторые из них цены выросли в четыре раза. Наиболее заметно возросли мировые цены на железную руду (в 10 раз к концу 2013 г. по сравнению с началом 2000-х гг.) вследствие исключительно высокого спроса со стороны китайской металлургической промышленности.

В результате глобального ресурсного бума произошло возрождение ресурсного национализма. Надо признать, что ресурсный национализм не является новым явлением –он был широко распространен в развивающихся странах во время ресурсного бума 1970-х гг., однако затем постепенно утих во время спада ресурсных цен 1980-х гг. Тем не менее многие аналитики утверждают, что ресурсный национализм снова возрождается, указывая на государственную экспроприацию активов, рост налогов и другие формы интервенции, предпринятые в последнее время такими странами, как Венесуэла, Канада, Россия, Нигерия, Китай, Боливия и Казахстан. Так, Индонезия в 2015 г. увеличила размер роялти на уголь. Низкокачественный уголь стал облагаться налогом в размере 7 % от объема продаж по сравнению с 3 % до этого; на уголь среднего качества налог вырос с 5 до 9 %, а на высококачественный уголь – с 7 до 13,5 %. Китай снизил внутренний налог на добычу железной руды, чтобы поддержать национальную горную промышленность перед лицом импорта. В Индии правительство увеличило импортные пошлины на железную руду и сталь на 2,5 %. Индонезия в 2014 г. запретила экспорт металлических руд, включая цинк, никель, бокситы и медь с целью стимулировать металлургические предприятия внутри страны и создание новых рабочих мест. США увеличили пошлины на импортируемые в страну алюминиевые штамповки из Китая сразу с 9,67 до 61,35 % [3].

Ресурсный национализм стал предметом озабоченности и корпоративного сектора, который рассматривает его в качестве огромного риска для своей деятельности. Он также привлек внимание и международных организаций: Международное энергетическое агентство заявило, например, что ресурсный национализм «снова в моде», а Европейский Союз предупредил, что ресурсный национализм несет с собой «системный риск» для открытости глобальных ресурсных рынков [4].

Теоретические основы ресурсного национализма

Распространение ресурсного национализма в период последнего глобального бума ставит важные вопросы. Почему спустя двадцать лет ресурсные страны вновь стали проявлять повышенные требования к своим горнодобывающим и энергетическим отраслям? Каковы специфические инструменты политики ресурсного национализма, и какие факторы определяют межстрановые различия в проводимой государственной политике. Ресурсный национализм обычно теоретически обосновывается характером экономических договорных отношений (сделки) между государством и компанией под влиянием изменения экономических условий в ресурсных отраслях. При этом используются два взаимосвязанных вида таких моделей сделок.

Первая модель сделки, которую можно назвать модель рыночного цикла, подразумевает, что ресурсный национализм обычно связан с циклом бума-кризиса на мировых ресурсных рынках. Эта теория связана с именем И. Уилсона, который утверждал, что мировые рыночные циклы определяют результаты переговоров или сделок между государством и компанией в нефтяной отрасли. В периоды высоких цен на нефть (и интенсивной межфирменной конкуренции за производственные активы) государству принадлежит последнее слово в переговорах. Однако в периоды рецессий усиливаются переговорные позиции компаний, которые могут с успехом заставить государство проводить либеральную энергетическую политику посредством явных или неявных угроз вывода инвестиций [5]. Современные исследователи распространили эту теорию за пределы нефтяной отрасли, охватив ею широкий спектр добывающих и энергетических отраслей [6]. Теория рыночного цикла в настоящее время широко используется исследователями, корпоративными консультантами и даже международными организациями (Международная энергетическая ассоциация, ЮНКТД и др.)

Похожий подход к объяснению ресурсного национализма был предложен в «модели устаревшего контракта». Эта модель также рассматривает ресурсный национализм как следствие сделки между государством и компанией, однако в качестве ключевого фактора выделяет уровень зрелости ресурсных отраслей в разных странах. Сторонники этой модели утверждают, что когда ресурсный проект начинает впервые разрабатываться, компания обладает правом решающего голоса в переговорах, поскольку фактор неопределенности и дефицита капитала заставляет государство предлагать наиболее выгодные условия для привлечения инвестиций. Однако после осуществления инвестиций фактор неопределенности уменьшается, а горнодобывающие и энергетические проекты превращаются в «списанные активы», которые фирма не может переместить в другое место. Первоначальные условия сделки «устаревают», позволяя государству выставлять новые обременительные условия.

Ключевым драйвером ресурсного национализма выступает таким образом зрелось ресурсных отраслей – государство предлагает либеральные условия для привлечения инвестиций в зарождающиеся отрасли, однако впоследствии компания становится заложницей требований принимающей страны по мере роста зрелости отрасли [7].

Несмотря на свою популярность и интуитивную привлекательность рассмотренные модели сделок обеспечивают только частичное понимание природы ресурсного национализма. Концептуально обе они являются экономическими, сфокусированными на экономических факторах (высокие мировые цены или отраслевая зрелость), позволяющие государству эффективно вести переговоры и совершать сделки с компаниями. Однако эти модели недостаточно внимания уделяют политическим особенностям принятия государственных решений в области регулирования ресурсов.

Роль политических факторов, таких как особенности национальной политической системы, режима принятия решений или цели государственной политики, недостаточно исследованы. Модели сделок не в состоянии объяснить политически мотивированные цели государства, обусловленные политикой ресурсного национализма, и межстрановые различия в стратегиях такой политики.

Прежде всего ресурсный национализм нужно рассматривать как форму экономического национализма. В этом случае политические институты (организационные мероприятия, предшествующие принятию политических решений, организация государства и его взаимодействие с обществом) исключительно важны для понимания целей и форм государственной экономической политики, поскольку они определяют формы государственной ответственности и взаимоотношения с социальными группами, структурируют их интересы и создают стимулы для определенных политических подходов. Сравнительные исследования экономического национализма выявляют его тесную связь с определенными формами политических институтов. Они могут включать политические режимы, основанные на альянсах между государственной элитой и определенными представителями капитала, где экономическая политика обслуживает рентоориентированные интересы ряда социальных групп. Такие институты могут возлагать ответственность на бюрократию за «промышленную трансформацию», когда интервенция государства используется правительством в целях развития. Экономический национализм также распространен среди политических режимов, чья общественная легитимность основывается на способности достигать определенных социальных целей.

В этом смысле можно выделить три типа политических институтов, определяющих различия в формах ресурсного национализма. Первый представлен в т.н. «рентных государствах», где национальные политические институты выстраиваются вокруг извлечения и распределения экономической ренты. В соответствии с теорией рентного государства режим многих авторитарных государств обеспечивается контролем над распределением ресурсной ренты, что позволяет поддерживать лояльные социальные коалиции, финансировать репрессивный аппарат и задействовать неопатримониализм. Ресурсная рента также позволяет этим странам финансировать обширные социальные программы [8]. Ресурсный национализм особенно в форме государственной собственности выполняет в рентном государстве важную политическую функцию. Высокий уровень государственного контроля над добывающим и энергетическим секторами в форме государственной собственности увеличивает возможности государства по извлечению ресурсной ренты и управлению ее распределением между социальными акторами. Рентное государство обычно ассоциируется с арабскими нефтедобывающими странами, но довольно широко распространено и в других развивающихся странах.

Второй тип политических институтов в странах ресурсного национализма связан с проблемами экономического развития. Во многих развивающихся странах такие государственные институты получают общественную легитимность в результате нацеленности на процессы индустриализации, экономическую модернизацию и высокие темпы экономического роста. Это заставляет государство в таких странах проводить более интервенционистскую политику достижения целей промышленной трансформации. Обычно ассоциированная с «Восточно-Азиатским государством развития» 1960–1990 гг., подобная модель вмешательства государства в направлении индустриализации обнаруживается во многих других развивающихся странах. Ресурсный национализм играет в этом случае ключевую роль в достижении целей развития посредством использования набора интервенционистских политик, направленных на поддержку сопряженных нересурсных отраслей обрабатывающей промышленности.

Третий тип ресурсного национализма может проявляться в т.н. странах с либеральной рыночной экономикой, где государство извлекает ресурсную ренту с помощью рыночных механизмов, таких как налогообложение частных добывающих компаний, уплата роялти, оплата лицензий и т. п. Для иллюстрации этих трех типов ресурсного национализма целесообразно выделить группу стран – ведущих производителей минеральных и энергетических ресурсов, обладающих долей как минимум в 5 % мирового производства, по крайней мере, одного из шести ресурсов: нефти, природного газа, угля, железной руды, меди и бокситов. Согласно этому критерию в такую группу попадают двенадцать стран, на долю которых приходится более половины экспорта минеральных и энергетических ресурсов (табл. 1).

Таблица 1 Страны с ресурсным национализмом, 2013 г.

Во многих странах ресурсный национализм связан с рентоориентированной политикой. Он характерен для Казахстана, Гвинеи, стран Персидского залива. Иногда к этой группе относят также и Россию [см., например, 9]. Эти рентные государства характеризуются политическими институтами, выстроенными вокруг извлечения и присвоения экономической ренты государством (в основном, в нефтяной и газовой промышленности), которая затем используется государственной элитой для утверждения своей легитимности с помощью популистских или авторитарных мер. В этих странах ресурсный сектор вносит диспропорционально большой вклад в национальный продукт – обычно от трети до половины ВНП, а также составляет большую часть экспорта (табл. 2).

Таблица 2 Экономическое значение ресурсного сектора в экономике ряда стран, 2010 г.

В этих странах формы ресурсного национализма неразрывно связаны с рентооринтированной политической структурой, поощряющей вмешательство государства для контроля над генерированием и распределением ренты и обеспечения безопасности правящих элит.

Шесть членов GCC – Бахрейн, Кувейт, Оман, Катар, Саудовская Аравия и ОАЭ представляют собой типичные рентные государства. На них приходится пятая часть мировой добычи нефти и одна десятая добычи газа, а ресурсный сектор составляет почти половина их ВНП. Все эти страны жестко контролируют свои ресурсные отрасли либо через государственные предприятия, образованные в результате национализации иностранных активов в 1970-е гг., либо с помощью контрактов о разделе продукции, позволяющих частным компаниям управлять (но не владеть) энергетическими проектами. Международная торговля нефтью и газом в этих странах также жестко регулируется экспортным контролем.

Казахстан также демонстрирует похожую модель рентого ресурсного национализма в форме соглашений о разделе продукции в нефтегазовой промышленности. Этот режим закрепляет полную государственную собственность на добычу энергетических ресурсов, позволяя частным компаниям строить и управлять ресурсными проектами. В 2004 г.

Правительство Казахстана предоставило исключительные права собственности в энергетических проектах государственной компании КазМунайГаз, через которую произошла национализация миноритарных пакетов акций в новых нефтяных проектах ПетроКазахстан, Кашаган и Карачанак. Россия, по мнению некоторых экспертов, также представляет собой своеобразный пример рентного национализма. В стране были приватизированы ресурсные отрасли на волне коллапса Советского Союза в 1990-е гг. Однако после прихода к власти Владимира Путина в 2000 г. ресурсная политика сменила курс. В период 2004 – 2008 гг. произошла частичная национализация восьми нефтяных компаний. В настоящее время государственные компании Роснефть и Газпром контролируют треть национальной добычи нефти и две трети добычи газа в стране. Как считают зарубежные аналитики, мотивом для ренационализации послужила борьба правительства В. Путина с группой олигархов, которые приобрели контроль над нефтяной отраслью во время приватизации 1990-х гг. [11]. В то же время горную промышленность процесс ренационализации не затронул поскольку там не сформировалось значительных оппозиционных групп собственников.

Ресурсный национализм развития

В некоторых странах ресурсный национализм был обусловлен стратегиями национального развития. Такая модель наиболее характерна для Бразилии, Чили, Китая и Индии, где государство отчетливо стремится проводить трансформацию экономической структуры через индустриализацию, технологическое развитие и расширение спектра социальных услуг.

Во-первых, эти развивающиеся страны используют ресурсный национализм, чтобы подпитывать и поддерживать отрасли обрабатывающей промышленности по переработке ресурсов. На волне ресурсного бума государство в этих странах проводило политику стимулирования и даже административного давления на добывающие компании, заставляя их инвестировать в смежные с ресурсами отрасли. Кроме того, за экспортом природных ресурсов был установлен торговый контроль, направленный на искусственное занижение цен для отечественных потребителей и отраслей. Так, Индонезия объявила запрет на четырнадцать необработанных сырых материалов в 2012 г. Два штата Индии в 2010– 2012 гг. наложили запрет на экспорт железной руды. Широко использовался также выборочный налоговый режим: в Индии в 2009–2011 гг., в Китае в 2007–2008 гг. были увеличены экспортные пошлины на минеральные ресурсы, а Индонезия налагала налоговые штрафы на фирмы, экспортирующие необработанные сырьевые материалы. Во-вторых, ряд развивающихся стран ввел инвестиционные ограничения с целью стимулировать добывающие компании на участие и выполнение национальных целей развития. Доминирующее положение государственных предприятий в ресурсных секторах Китая и Индии связано с политикой «национальных чемпионов» в этих странах, где государственная собственность в горнодобывающем и энергетическом секторах рассматривается в качестве «стратегического» компонента планов индустриализации.

Чилийское правительство постоянно отвергает призывы приватизировать крупнейшую медедобывающую компанию Codelco, национализированную в 1970-х гг. в качестве важнейшего работодателя и генератора финансовых ресурсов для финансирования социальных программ. Бразилия в 2009 г. гарантировала государственной компании Petrobras 30-процентную долю во всех новых нефтяных проектах. Со своей стороны, Индонезия ввела ряд правил «натурализации» своей горной промышленности, потребовав от иностранных инвесторов продать определенную долю в добывающих проектах национальным собственникам в течение пяти лет эксплуатации. И Бразилия, и Индонезия рассматривали эти инвестиционные ограничения в рамках именно промышленной, а не добывающей политики, направленной на поддержку развития национальной обрабатывающей промышленности.

В третьих, государственное вмешательство осуществлялось также в целях поддержки экономической активности в отраслях, непосредственно не связанных с ресурсными отраслями. Нефтяные и газовые субсидии в нефтегазодобывающих странах, например, предназначались для снижения энергетических издержек у потребителей. Такие субсидии применялись в течение многих лет в Индонезии, Казахстане, России, Индии и Китае. На волне ресурсного бума многие развивающиеся страны повысили взимаемые с добывающих компаний роялти, включая Индию (в 2009 г.), Индонезию (2009 г.), Бразилию (2013 г.) и Китай (2005 г. и 2010 г.). Это повышение ставок роялти обычно было привязано к конкретным социальным программам и программам развития. Бразилия направила доходы от своих новых нефтяных месторождений в т.н. «Социальный Фонд», ориентированный на финансирование образования, а Чили за счет доходов от добычи меди образовала два суверенных фонда, направленных на финансовую стабилизацию и пенсионное финансирование.

Рыночный ресурсный национализм

Рыночный ресурсный национализм характерен прежде всего для Австралии, Канады и США. Отличительной чертой этой модели является преимущественное использование налоговых механизмов извлечения большей ресурсной ренты в период глобального бума. Все три страны имеют федеративную политическую систему, в которой регионы имеют право регулировать размер добывающих и энергетических роялти. В конце 2000-х гг. многие региональные власти в Канаде, Австралии и США подняли ставки роялти с целью получения больших доходов от роста цен на ресурсы. Кроме того, Австралийское центральное правительство в 2010 г. ввело новый налог (т.н. Mineral Resources Rent Tax) в размере 22,5 % на «сверхприбыли», получаемые производителями угля и железной руды [14].

Ресурсный национализм и страны БРИКС

Подъем стран БРИКС – Бразилии, России, Индии, Китая и Южной Африки – стало одним из наиболее заметных событий в современном международном развитии. Со времени первого упоминания «концепции БРИК» в начале 2000-х гг., многие эксперты утверждали, что группа представляет собой новую растущую силу, которая существенно трансформирует глобальное управление. Вслед за образованием БРИК на саммите в 2009 г. (и присоединением к нему Южной Африки в 2011 г.) группа приобрела формальный статус влиятельного международного клуба. Так, Китай заявил, что БРИКС является важной силой стимулирования кооперации Юг-Юг, а Россия – что это шаг к полицентричной системе международных отношений.

Большинство экспертов связывали растущее значение стран БРИКС с большой численностью населения и высокими темпами экономического роста [15]. Но кроме размеров экономики, общей чертой, придающей эти странам международный статус, является их богатство природными ресурсами.

Все страны БРИКС наделены значительными минеральными и энергетическими ресурсами, и их экономики в существенной части связаны с добычей и экспортом этих сырьевых товаров, а некоторые страны используют также «ресурсную дипломатию» в своей стратегии внешней политики. Ряд экспертов полагают, что ресурсное богатство выступает ключевым элементом, объединяющим БРИКС, а Китай, Бразилия, и Россия рассматриваются также в качестве неформальных энергетических сверхдержав [16].

Благодаря своей большой территории, все страны БРИКС обладают значительными запасами минерального и энергетического сырья. Обеспеченность ресурсами в этих странах различна – Бразилия, Китай и Индия располагают существенными запасами железной руды и бокситов, Россия – нефтью и газом; и во всех странах, за исключением Бразилии, имеется развитая угольная промышленность (табл. 3).

Таблица 3 Доля стран БРИКС в мировой добыче и запасах важнейших минеральных ресурсов (%)

Из табл. 3 видно, что доля стран БРИКС в добыче важнейших сырьевых товаров в целом существенно превышает их удельный вес в мировом ВНП, который составляет в настоящее время 21 %. Ресурсы также составляют важнейшую часть экспорта рассматриваемых стран и национальных экономик (за исключением Китая) (табл. 4).

Таблица 4 Роль ресурсов в экономике стран БРИКС

В этой связи страны БРИКС оказались основными бенефициарами глобального ресурсного бума, начавшегося в 2004 г. Рост цен к 2013 г. в четыре раза способствовал значительному увеличению прибылей и доходов от экспорта. В результате возросла роль Бразилии, России и Южной Африки как важных поставщиков дефицитных природных ресурсов в страны-потребители. С другой стороны, Индия и Китай использовали ресурсную дипломатию для углубления связей с ресурсными странами, особенно в Африке. Наконец, природные ресурсы стали важной сферой общих интересов стран БРИКС и могут служить платформой, на которой будет основываться внутригрупповое сотрудничество этих стран [17]. Еще одной общей чертой, объединяющей страны БРИКС в контексте ресурсного богатства, является их политика ресурсного национализма. Можно выделить основные черты такой политики.

Во-первых, во всех странах в той или иной степени присутствуют формы государственной собственности в ресурсных отраслях. Несмотря на широкую тенденцию к приватизации отраслей, развивающуюся с 1990-х гг., страны БРИКС продолжают резервировать горную промышленность и энергетический сектор за государственными предприятиями. Государственная собственность прежде всего характерна для нефтегазовой промышленности стран БРИКС, где государственные предприятия являются либо монополистами, либо ведущими игроками (табл. 5).

Таблица 5 Формы собственности в ресурсном секторе стран БРИКС

Во-вторых, большинство стран БРИКС применяют ограничения на торговлю ресурсами, используют государственный контроль и регулирование экспорта в национальных экономических интересах. Китай, Россия и Индия используют экспортные пошлины в отношении важнейших энергетических и минеральных ресурсов, которые фактически служат субсидиями местным промышленным потребителям.

Они также ограничивают объемы экспортируемых природных ресурсов: Китай использует экспортные квоты в отношении многих ресурсных товаров, Россия контролирует энергетический экспорт посредством государственных компаний в энергетической инфраструктуре, а две индийских штата, как уже говорилось, полностью запретили экспорт железной руды. Южная Африка также использует требования по переработке сырьевых товаров на своей территории, введя в 2008 г. новые ставки роялти, затрудняющие экспорт необработанного сырья, и стимулируя местную переработку металлических руд. Из всех стран БРИКС только Бразилия не ввела пока ограничений на экспорт своих ресурсов. Такие торговые ограничения служат формой промышленной политики по поддержке национальной обрабатывающей промышленности – или посредством снижения уровня местных цен на материалы ниже мирового, либо напрямую через требования к переработке минеральных ресурсов на месте.

В-третьих, все страны БРИКС агрессивно субсидируют внутренние энергетические цены. Индия в течение многих лет предоставляет подобные субсидии домохозяйствам, Китай применяет контроль над ценами с целью снижения цен на нефть и электроэнергию, а Россия в лице Газпрома поставляет газ национальным потребителям по регулируемым ценам. После отмены энергетических субсидий в конце 1990-х гг. Бразилия вновь ввела их в 2008 г., потребовав от компании Petrobras поставлять переработанную нефть внутренним потребителям по дисконтным ценам. Масштабы этих мер довольно внушительны: в 2012 г. объемы энергетических субсидий стран БРИКС составили 118 млрд долл., а в Индии и России они достигали 2,3 % ВНП.

Ресурсы и стратегии национального развития стран БРИКС

Природные ресурсы играют важнейшую роль в стратегиях национального развития всех стран БРИКС. Ресурсное богатство может выступать в качестве источника национальной экономической силы посредством генерирования экономической ренты и стимулирования промышленного развития. Глобальный ресурсный бум обеспечил существенный вклад в экономическое развитие стран БРИКС, поскольку экспорт минеральных и энергетических ресурсов за 2002– 2012 гг. вырос в этих странах в шесть раз, достигнув 600 млрд долл. В то же время экономическое значение ресурсов не ограничивается лишь просто источником экспортных доходов. Политика ресурсного национализма играет ведущую роль, позволяя странам БРИКС проводить ресурсную стратегию экономического развития. В России горнодобывающий и энергетический сектора составляют 15 % ВНП страны и более 70 % ее экспорта, а также около 50 % государственных бюджетных доходов. Россия также практикует экспортные пошлины практически на все металлы (от 6,5 до 10 %) для поддержки национальной металлообрабатывающей промышленности. Дополнительные финансовые доходы, полученные в результате роста цен на сырье, позволили существенно увеличить финансирование социальных программ.

Китайская стратегия развития также связана с ресурсами, однако в качестве фактора производства обрабатывающих отраслей, а не источника государственных доходов. В результате ускоренной индустриализации китайская экономика стала диспропорционально ресурсозависимой, потребляя 52 % мирового потребления угля и 55 % железной руды. Китай рассматривает добывающий и энергетический сектора в качестве стратегических и исключил их из приватизации, а вместо этого консолидировал их в группу государственных компаний – национальных чемпионов, получивших поддержку в рамках национальной промышленной политики. Энергетическая политика, включенная в 12-й пятилетний план Китая, также предполагала государственную поддержку технологической модернизации угольной, нефтяной и газовой промышленности. Начиная с 2004 г. добывающие и энергетические государственные предприятия, инвестирующие за рубежом, получают льготные кредиты у государственной банковской системы, в рамках политики ресурсной безопасности и приобретения месторождений в ключевых странах–поставщиках ресурсов [18].

Бразилия использовала глобальный ресурсный бум для проведения новой ресурсо-ориентированной политики развития. В 2003 г. была запущена т.н. Национальная Программа сокращения зависимости от импортной нефти (набор механизмов, стимулирующих производство и потребление биотоплива). В рамках этой программы производство этанола выросло в стране в два раза и достигло к 2010 г. 500 млн барр. в день. В результате Бразилия достигла уровня самообеспеченности энергией в 85 %. После обнаружения богатых предсолевых месторождений нефти на шельфе в Бразилии в 2007 г. произошли существенные изменения в ее нефтегазовой политике. В 2009 г. был введен новый концессионный режим, который гарантировал государственной компании Petrobras 30-процентную долю во всех предсолевых проектах; в 2008 г. были возобновлены нефтяные субсидии в надежде на большие объемы добычи, а все доходы от роялти таких проектов направлялись в новый «Социальный Фонд», предназначенный для финансирования сферы образования, развития технологий и программ сокращения уровня бедности.

Природные ресурсы стали ключевым элементом стратегий развития также в Индии и Южной Африке, однако с акцентом на горную промышленность. Обе страны провозгласили планы индустриализации: Южная Африка – «Новый план экономического роста», а Индия – «Политику развития обрабатывающей промышленности», в которых горной промышленности принадлежит ключевая роль в поддержке обрабатывающих секторов. Южная Африка выделила пять ключевых стоимостных цепочек, базирующихся на использовании минеральных ресурсов (угольная промышленность, металлургия, автомобильные катализаторы, ювелирная промышленность и сегменты), и разработала программы развития инфраструктуры, подготовки кадров и НИОКР, предназначенные для стимулирования инвестиций в эти сектора национальной экономики [19]. Индия собирается стимулировать развитие своей металлургической промышленности, вводя ограничения на экспорт железной руды. Эта политика доказала свою эффективность, поскольку экспорт железной руды из страны упал на 15–20 % за 2006–2012 гг., а производство стали почти удвоилось, достигнув 77 млн т.

Роль ресурсов и стран БРИКС в международных делах

Природные ресурсы также вносят существенный вклад в дипломатические усилия стран БРИКС. Роль России как «энергетической сверхдержавы» достаточно известна, и она достаточно успешно использует ресурсный фактор в своей внешней политике как в ближнем, так и дальнем зарубежье. Бразилия также активно использует ресурсную дипломатию. Эта страна является крупнейшим в мире производителем этанола и начала при президенте Лула да Силва т.н. «этанольную дипломатию» c экспансией на мировые рынки.

Были подписаны двухсторонние соглашения с 45 странами мира, включая США, согласно которым Бразилия финансирует проекты в странах Центральной Америки для экспорта этанола на американский рынок. Кроме того, Бразилия финансирует в странах Латинской Америки т.н. «Инициативу по интеграции региональной инфраструктуры в Южной Америке» (IIRSA) и «Союз Южно-Американских наций» (UNASUR), направленные на энергетическое сотрудничество (в котором Бразилия участвует в качестве регионального поставщика этанола и нефти). Эти усилия были подтверждены и в 2011 г. разработкой ряда инициатив, направленных на интернационализацию бразильского сектора биотоплива.

Дипломатическая поддержка возобновляемой энергетики позволила Бразилии занять прочные позиции глобальной, ориентированной на развитие экономической силы [20]. Активная международная ресурсная политика не ограничивается только странами-экспортерами. Китай и Индия как импортозависимые ресурсные страны также активно используют ресурсную дипломатию. Для обеих стран такая дипломатия – часть «Стратегии выхода» («Going Out»), в рамках которой государственные предприятия стимулируются (и получают государственную финансовую поддержку) к инвестированию в зарубежные месторождения для повышения национальной ресурсной безопасности. Китай запустил эту программу в начале 2000-х гг. и включил ее в 11-й пятилетний план 2005 г. Затем за Китаем последовала Индия со своей «Интегрированной энергетической политикой» 2006 г., обещавшей дипломатическую поддержку инвестициям государственных компаний в месторождения ресурсов, а также 12-м пятилетним планом, направленным на инвестиции в угольную, нефтяную и газовую промышленность. В результате этих государственных программ государственные предприятия стали агрессивно вкладываться в зарубежный горный сектор. Так, индийская государственная нефтегазовая компания Videsh приобрела 31 нефтегазовый проект в шестнадцати зарубежных странах к 2013 г., в то время как Китай инвестировал около 100 млрд долл. в зарубежную горную и энергетическую промышленность только за период с 2006 по 2010 г.

Китай оказался особенно успешным в использованиии ресурсных инвестиций государственных предприятий в дипломатических целях. Во-первых, он предоставил 77 млрд долл. кредитов девяти странам мира для финансирования энергетических проектов в обмен на гарантированные поставки углеводородов для китайского рынка. Во-вторых, Китай проводит двухстороннюю ресурсную дипломатию с 27 странами мира во всех регионах – Африке, Центральной Азии, Латинской Америке и на Ближнем Востоке [18]. В-третьих, Китай уже достаточно долго использует ресурсы как основу для дипломатических отношений со странами Африки через «Форум Китайско-Африканского сотрудничества» (FOCAC). На саммите этого форума в 2000 г. Китай сделал серию предложений для поддержки различных проектов в Африке (обычно сфокусированных на инфраструктуре) в обмен на: 1. Помощь африканских стран в поддержке китайских горнодобывающих и энергетических инвестиций; 2. Обещание поддержки африканскими странами китайско-африканских усилий на многосторонних форумах, особенно в условиях реформы международных экономически институтов.

Наконец, природные ресурсы используются в качестве платформы для стимулирования экономической кооперации внутри самой БРИКС. На каждом из саммитов БРИКС его члены заявляют о намерениях развивать различные формы координации ресурсной политики, включая: сотрудничество в области энергетической безопасности (2009 г.); стимулирования производства возобновляемых источников энергии (2010 г.); совместный ответ на волатильность ресурсных цен (2011г.). В 2012 г. было решено активизировать ресурсную кооперацию внутри БРИКС с целью использования экономической синергии между экспорто-ориентированными странами (Россией, Бразилией, Южной Африкой) и импорто-зависимыми (Китай, Индия) странами. В результате в 2014 г. был основан «Новый банк развития стран БРИКС», с акцентом на финансирование инфраструктурных проектов, в том числе ресурсных. Несмотря на то что все страны БРИКС получили значительную выгоду от ресурсного бума, существуют факторы, которые ограничивают преимущества, предоставляемые ресурсным богатством в будущем.

Во-первых, наиболее высокие риски связаны с колебаниями цен на природные ресурсы, с которыми были связаны стратегии развития этих стран. Это прежде всего касается углеводородов, где развитие революции сланцевого газа и возобновляемых источников энергии оказывает понижательное давление на цены. Во-вторых, ресурсная политика стран БРИКС за рубежом часто носит противоречивый характер. Например, китайская инвестиционная «Стратегия выхода» ускорила т.н. «погоню за ресурсами» также Японии и Южной Кореи, что привело к обвинениям в неоколониальном захвате Африки. Бразилия испытывает аналогичные проблемы в Латинской Америке, где Боливия национализировала активы компании Petrobras в 2006 г., а Венесуэла противодействует стратегии развития бразильского биотоплива, ориентируясь на нефтяную модель кооперации в регионе.

В-третьих, существует конкуренция с другими странами, богатыми природными ресурсами. Как видно из табл. 1, страны БРИКС не являются монополистами в этой области. На них приходится 14 % мирового экспорта минеральных и энергетических ресурсов. Многие другие ресурсные страны – особенно Австралия (минеральные ресурсы), Индонезия (газ и уголь), страны Ближнего Востока и Центральной Азии (нефть и газ), а также ряд новых ресурсных стран Африки могут также претендовать на статус ресурсных держав.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ:
1. Stevens P. et al. Conflict and Coexistence in the Extractive Industries. London, Chatham House, 2013. 134p.
2. Wilson J. Resource nationalism or resource liberalism? Explaining Australia’s approach to Chinese investment in the mineral sector. Australian Journal of International Affaires, v. 65, 2011, No 3. Pp.283-304.
3. Resource nationalism update. March, September 2015, March 2016. Mining and metals. Ernst&Young. 2015-2016.
4. Mandelson P. The challenge of raw materials, 29 September 2008. Brussels: European Commission
5. Wilson. E. World Politics and International Energy Marets. International Organization, 1987, Vol. 42. No 1. Pp.125-149.
6. Lee B. Resources Futures. London, Chatham House, 2012.
7. Moran T. Mining companies, economic nationalism, and third world development in the 1990s. In J. Tilton ed. Mineral Wealth and Economic Development. Washington, Resources for the Future, 1992, Pp. 19-38.
8. El-Katiri L. The Guardian State and its Economic Development Model. The Journal of Development Studies. 2014. Vol. 50. No 1. Pp. 22-34.
9. Wilson J. Understanding resource nationalism: economic dynamics and political institutions. Contemporary Politics, 2015. Vol. 21. No. 4, Pp. 399-416.
10. UNCTAD 2014, USGS за соответствующие годы)
11. Bradshaw V. The Kremlin National Champions and the International Oil Companies: The Political Economy of the Russian Oil and Gas Industry. Geopolitics of Energy, 2009, Vol. 31. No 5. Pp.2-14.
http://www.wto.org/english/tratop_e/tpr_e/tpr_e.htm">http://www.wto.org/english/tratop_e/tpr_e/tpr_e.htm
13. Xu Y. ed. The Political Economy of State-Owned Enterprises in China and India. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2012. 277p.
14. Guy P. Mineral Royalties and other mining-specific taxes. Perth: International Mining for Development Centre, 2012.
15. Armijo L and C. Roberts. «The emerging powers ad global governance: why the BRICS matter». In Handbook of Emerging Economics, edited by R. Looney. London: Rutledge, 2014.
16. Абрамова И. и Л. Фитуни. «Russia, BRICS and the global supply chain of resources for development». In Laying the BRICS of a New Global Order, edited by F. Kornegay and N. BohlerMuller, Pretoria: Africa Institute of South Africa, 2013/ Pp. 136-152.
17. Wilson J. Resource Powers? Minerals, Energy and the Rise of the BRICs. Third World Quarterly, 2015. Vol. 36. No 2. Pp. 223-239.
18. Wilson J. «Northeast Asian resource security strategies and international resource politics in Asia», Asian Studies Review, Vol. 38. No 1. 2014. Pp.15-32.
19. A beneficiation strategy for the minerals industry of South Africa. Pretoria: Department of Mineral Resources, 2011. Pp. 30.
20. Dauvergne P. and D. Farias «The rise of Brazil as a global development power.» Third World Quarterly, Vol. 33. No. 5. 2012. Pp. 903-917.
Ключевые слова: природные ресурсы, ресурсный национализм, экономическая и ресурсная политика, экономическое развитие

Журнал "Горная Промышленность"№5 (135) 2017, стр.8