К вопросу о регулировании рентных отношений при использовании недр

М.Н.Берлизев, МГГУ


Экономика России в значительной степени сохраняет очевидную сырьевую направленность, которая не только является основой деятельности добывающих отраслей промышленности, но и служит основным источником пополнения бюджетов всех уровней.

Однако до настоящего времени практика регулирования рентных отношений при эксплуатации недр не учитывала достижения и предложения экономической науки в этой области и до сравнительно недавнего времени не признавала наличие ренты в условиях функционирования планово-директивно-распределительной системы в СССР. Государству, владеющему, распоряжающемуся и использующему недра и присваивающему прибыли не нужно было ориентироваться на научные разработки в части рентных отношений.

Тем не менее, под воздействием объективных экономических процессов, протекающих в стране, отдельные элементы рентных отношений стали регулироваться в России во второй половине 60-х годов XX века.

Впервые фиксированные рентные платежи были введены в 1968 г. в нефтяной промышленности, которые для выравнивания рентабельности были дифференцированы по нефтяным месторождениям. Начиная с 1969 г. на нефтяных горнодобывающих предприятиях вводятся вместо фиксированных платежей, меняющиеся ежегодно потонные ставки, дифференцированные от величины общей прибыли в расчете на 1 тонну. В 1987 г. в горнодобывающих отраслях, в условиях перехода на стабильные нормативы распределения прибыли, были обозначены рентные платежи в качестве самостоятельных нормативов. Эти платежи стали учитываться в нормативах отчислений от прибыли для высокорентабельных предприятий, что привело к потере заинтересованности в получении дополнительной прибыли.

Новый этап в рентных отношениях при пользовании недр связан с переходом в 1991 г. на единую налоговую систему и вводом новых цен. Так, для горно-металлургической промышленности была предусмотрена возможность перераспределения прибыли внутри отрасли на основе создания специального фонда внебюджетных средств и стабильных рентных надбавок. В цветной металлургии применили метод дифференциации цен по предприятиям на основе введения повышающих коэффициентов к оптовым ценам при учете индивидуальных затрат по предприятиям на производство продукции.

Табл. 1    Предельные уровни регулярных платежей за право на добычу полезных ископаемых

В нефтяной и газовой отраслях промышленности стали применяться дифференцированные ставки рентных платежей за 1 тонну добытой нефти и 1000 м3 природного газа по предприятиям. В угольной промышленности постановлением правительства РФ был введен акцизный сбор в размере 50% разницы между свободной и расчетной ценами.

Принципиально новая экономическая ситуация, складывающаяся в стране с 1992 г., сущность которой заключалась в коренном изменении базисных экономических отношений, изменении форм собственности и перехода к принципам рыночных отношений, явилась объективной основой в коренном изменении стратегии государственного регулирования экономических отношений при использовании недр. Результатом этой стратегии явилось принятие в 1992 г. федерального Закона «О недрах», которым регулирование использования недр стало осуществляться в единой правовой плоскости.

Этим законом впервые были сформулированы взаимоотношения между государством и недропользователями. В первой редакции Закона были регламентированы экономические условия, каcающиеся только платежей за право пользования недрами, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизных сборов. Механизма же, регулирующего порядок и условия определения и изъятия горной I-ой ренты в положениях Закона не приводится.

Табл. 2    Реальные размеры регулярных платежей за право на добычу угля по угольным компаниям за 1999 г.

Так, согласно ст. 41 Закона «О недрах», «…размеры платежей за право на добычу определяются с учетом вида полезного ископаемого, количества и качества его запасов, природно-географических, горнотехнических и экономических условий освоения и разработки месторождения, степени риска». При этом прописано, что «платежи за право на добычу полезных ископаемых взимаются в формах начального, а также последующих регулярных платежей с начала добычи. Их размеры определяются как доля от стоимости добытого минерального сырья с учетом погашаемых в недрах запасов полезных ископаемых и включаются в себестоимость его добычи…».

Порядок и система установления ставок регулярных платежей, обоснование критериев их определения было возложено на Правительство РФ, а окончательные размеры платежей за право пользования недрами предусматривалось устанавливать при выдаче лицензий в соответствии с «Положением о порядке лицензирования пользования недрами». Однако в Положении не было определено, на каких принципах и по какой методике устанавливаются размеры платежей, что позволяло государственным структурам, выдающим лицензии, допускать возможность необъективного определения их размеров.

Учитывая незначительность реальных платежей в объемах себестоимости добычи, соответствующим постановлением Правительства РФ, в 1996 г. были установлены более высокие уровни предельных платежей за право на добычу полезных ископаемых (табл. 1), которые были введены в действие с 1 января 1997 г.

Как в первом, так и во втором Постановлениях размеры регулярных платежей не отвечают требованиям, прописанных ст. 41 Закона «О недрах». Кроме этого, установление диапазона предельных значений позволило при выдачи лицензий варьировать их величинами независимо от установленных диапазоном значений.

Для оценки реальных значений регулярных платежей автором настоящей статьи был проведен выборочный анализ по основным угольным компаниям за 1999 г. (табл. 2). Как видно из данных табл.2, в трех компаниях регулярные платежи были установлены на уровне менее 1% себестоимости добычи угля, а в 4-х – от 1 до 2% при среднем значении в 2%. Величина платежей носит, с одной стороны, символический характер, а, с другой, позволяет организациям, выдающим лицензии, варьировать размеры платежей в пользу не государства, а недропользователей.

Иллюстрацией волевых решений при установлении ставки регулярных платежей может служить следующий пример: если при выдаче лицензии на отработку участка недр с годовой добычей 1 млн. т ставка регулярных платежей будет установлена в размере 1%, 3% или 6% при себестоимости добычи, например, 300 руб./т, то величина рентных платежей может составить 3, 9 или 18 млн. руб. в год. Поэтому совершенно очевидно к чему может приводить регулирование величины ставок платежей при условии отсутствия методики их установления, учитывающей прописанные законом условия.

После принятия в 1992 г. Закона «О недрах» на протяжении 8 лет были приняты три Федеральных Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон «О недрах»». Однако во всех этих Законах отсутствуют изменения, касающиеся установления размеров платежей и форм их взимания за право пользования недрами, хотя в целях ликвидации субъективизма соответствующим Постановлением Правительства РФ были установлены, начиная с 2002 г., единые ставки регулярных платежей за пользование недрами (табл. 3) и ликвидирован налог на восполнение минерально-сырьевой базы.

Анализ практики регулирования экономических отношений недропользования в условиях функционирования частного шахтовладения показывает, что в законодательных актах до настоящего времени не регламентированы правовые и экономические отношения комплексного использования недр. Так, в Законе отсутствуют положения, регламентирующие условия, порядок и механизм экономического регулирования рентных отношений в части определения и изъятия сверхприбыли, образуемой горной рентой I, которая не связана ни с производственной, ни с коммерческой деятельностью недропользователя.

Табл. 3    Единые (плоские) ставки регулярных платежей за право на добычу полезных ископаемых

Отмечая одинаковую природу таких экономических категорий, как «регулярные платежи» и «горная рента I», следует различать их экономическую сущность. Если регулярные платежи выполняют чисто налоговую функцию, практически не имеющую никакого отношения к формированию сверхприбыли, создаваемой лучшими условиями и качеством минеральных природных ресурсов, то горная рента I, создает дополнительный чистый доход на рынке реализации продукции. Поэтому «регулярные платежи за право на добычу полезных ископаемых» есть не что иное, как вид налога. Введение данного налога в себестоимость добычи автоматически повышает издержки производства, и, что важно отметить, приводит не только к необоснованному росту цен и уменьшению отчислений в бюджеты, но к положению, при котором данный налог оплачивается потребителями конечной продукции, связанной с продукцией природных ресурсов.

Таким образом, установленные для угольной отрасли предельные уровни регулярных платежей (в 1992 г. – 1–3%; с 1997 г. – 3–6% и с 2002 г. – 4% от стоимости добытого минерального сырья) при отсутствии механизма объективного установления ставок платежей в зависимости от условий, регламентированных ст. 41 «О недрах», приводило к различному их толкованию и давало возможность территориальным органам устанавливать размеры ставок платежей волевым решением.


Вышеизложенное свидетельствует о том, что до настоящего времени вопросы рентных отношений при недропользовании в условиях рыночной экономики не только не решены, но, что необходимо отметить, в законодательных актах недропользования о них даже не упоминается. Что же касается установления размеров регулярных платежей за право на добычу полезных ископаемых, то первоочередной задачей является необходимость разработки методики установления объективных их размеров при обязательном учете условий, изложенных в ст. 41 Закона «О недрах».    

Журнал "Горная Промышленность" №2 2004