Итоги деятельности надзора в угольной промышленности с 2009 по 2019 г.
В 2011 г. Приказом руководителя Ростехнадзора было образовано Управление по надзору в угольной промышленности. В структуре Управления 3 отдела:
- Отдел по надзору за подземной угледобычей;
- Отдел по надзору за открытой угледобычей и обогащением угля;
- Отдел по надзору аэрологической и геодинамической безопасностью.
В задачи созданного Управления по надзору в угольной промышленности вошли организация и осуществление государственного горного надзора на опасных производственных объектах угольной промышленности, организация работы по нормативному правовому регулированию в области промышленной безопасности, безопасности ведения работ, связанных с пользованием недрами, добычей, обогащением и переработкой угля, а также планирование, подготовка и реализация мероприятий по повышению безопасности ведения горных работ на шахтах, разрезах, работ по обогащению и переработке угля в целях снижения аварийности и смертельного травматизма в организациях угольной промышленности.
Угольная промышленность среди других базовых отраслей промышленности в наибольшей степени характеризуется тяжелыми, вредными и опасными условиями труда. Но в результате проводимой Правительством Российской Федерации политики состояние промышленной безопасности в отрасли значительно улучшилось. В период с 1993 по 2010 г. в угольной промышленности проведена реструктуризация. Ликвидированы 203 убыточные и неперспективные шахты.
Добыча угля сосредоточилась на месторождениях, перспектива развития которых позволяет снижать уровень аварийности, общий и смертельный травматизм. В период с 2011 по 2017 г. в законодательство Российской Федерации были внесены изменения, ужесточающие требования безопасности, а санкции в отношении нарушителей этих требований значительно возросли. В настоящее время государственный надзор в области промышленной безопасности на предприятиях угольной промышленности осуществляется на 95 шахтах, 279 разрезах и 86 обогатительных фабриках. Снижение числа объектов чрезвычайно высокой опасности и объектов высокой опасности и одновременное ужесточение требований по их эксплуатации не оказало негативного воздействия на уровень добычи угля. В 2018 г. угольными предприятиями России добыто 439,3 млн т угля, что на 14 млн т больше максимального уровня добычи РСФСР в Советском Союзе.
При этом среднесписочная численность работающих в угольной отрасли Российской Федерации в сравнении с тем периодом снизилась более чем в 6 раз и составила сегодня 137 тыс. человек.
Управлением по надзору в угольной промышленности проведена значительная работа по обеспечению отрасли современными и актуализированными, соответствующими уровню развития науки и техники требованиями. Только за период с 2011 по 2018 г. Ростехнадзором утверждено более 60 нормативных правовых актов в области промышленной безопасности объектов угольной промышленности.
На шахтах внедрены многофункциональные системы безопасности, осуществляющие контроль ведения горных работ, управление технологическими и производственными процессами в нормальных и аварийных условиях. Кроме того, МФСБ позволяет дистанционно в режиме реального времени контролировать состояние горных пород, рудничную атмосферу, работу противоаварийной защиты, водоснабжение, состояние технологического оборудования, электроснабжение, позиционировать персонал, предупреждать горняков об аварии.
Применение системы дистанционного мониторинга обеспечивает управление промышленной безопасностью, решает задачи по заблаговременному выявлению опасных факторов, позволяет прогнозировать и оперативно реагировать на угрозы.
Проанализировав причины аварий 2004–2010 гг., в т.ч. аварии на шахте Распадская, Ростехнадзор ограничил использование схемы проветривания с изолированным отводом метана с применением газоотсасывающих установок, предложив в качестве альтернативы более эффективную систему газоуправления – дегазацию.
Федеральным законом от 26.07.2010 № 186-ФЗ «О внесении изменений в статьи 1 и 14 Федерального закона «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» введена обязательная норма, предусматривающая при добыче угля в целях снижения содержания метана до установленных норм проводить работы по дегазации. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 25.04.2011 № 315 дегазация является обязательной, если вентиляция шахты не обеспечивает 1% метана в исходящей струе очистного забоя при его содержании в угольном пласте 13 м3/т и больше. Одновременно указанным выше законом внесены изменения в статью 12 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», предусматривающие, что лицензия на пользование недрами должна содержать условия снижения содержания взрывоопасных газов в шахте, угольных пластах и выработанном пространстве до установленных допустимых норм. Кроме того, Федеральным законом от 28.12.2010 № 425DФЗ «О внесении изменений в главы 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» организациям, эксплуатирующим угольные шахты, разрезы, предоставлено право на налоговый вычет в виде уменьшения суммы налога на добычу полезного ископаемого на величину расходов, понесенных в целях обеспечения безопасных условий при добыче угля на участках с высоким уровнем метанообильности и склонности к самовозгоранию. Размер налогового вычета зависит от коэффициента Кт, порядок определения которого определен Правительством Российской Федерации.
В результате аварийность в угольной промышленности снизилась с 22 до 5 аварий в год, при этом смертельный травматизм за указанный период снизился со 135 до 17 смертельных случаев в год, т.е. в 7,9 раза. Смертельный травматизм в угольной промышленности, оцениваемый как отношение числа погибших в результате аварий и смертельных несчастных случаев к количеству добытого угля (чел/млн т), с 2010 г. на начало 2019 г. снизился в 10 раз и находится на уровне развитых угледобывающих стран (в США – 0,03; в Австралии – 0,03, в России – 0,039, в Китае – 0,25).
Анализ эксплуатации угледобывающими организациями шахт, разрезов, фабрик показывает, что для обеспечения снижения вероятности возникновения аварийных ситуаций, оперативного влияния на состояние уровня промышленной безопасности необходимо осуществлять контроль параметров не только операторами, диспетчерами этого объекта, но и специалистами по направлениям в управляющих компаниях. Такая иерархия позволяет осуществлять производственный контроль в системе управления промышленной безопасности за принятием решений специалистами и руководителями шахт, эксплуатирующих организаций и управляющих компаний, проводить мониторинг параметров безопасности для принятия верных управленческих решений. Математическая обработка и анализ данных, передаваемых с шахт в систему дистанционного контроля ситуационно-аналитических центров угледобывающей организации, призваны в конечном итоге предотвратить случаи угрозы жизни и здоровью персоналу.
В целях организации дополнительных мер по совершенствованию системы дистанционного контроля в части обеспечения более качественного функционирования государственной системы мониторинга параметров безопасности угольных шахт Управлением по надзору в угольной промышленности внесены изменения в нормативные правовые акты, в соответствии с которыми угледобывающая организация в режиме реального времени должна обеспечить передачу подлежащей дальнейшему учету информации о срабатывании систем противоаварийной защиты и о количестве выявленных критических изменений параметров работы шахты по каналам связи в территориальное управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. На сегодняшний день на всех угольных шахтах имеется техническая возможность по сбору данных о параметрах безопасности и передаче их в территориальные управления Ростехнадзора. Внедрение в организациях угольной отрасли цифровых технологий для управления производством и безопасностью позволит максимально исключить присутствие персонала в опасных зонах, сделать отдельные процессы, связанные с добычей угля, безлюдными.
На предприятиях отрасли замена морально устаревшего технологического оборудования и технических устройств проводится на постоянной основе, идет техническое перевооружение и реконструкция предприятий, развивается сеть монорельсовых дизелевозных дорог, проходческие забои оснащаются современной техникой, позволяющей совмещать резание, погрузку и крепление выработки в одном рабочем цикле, внедряются системы мониторинга подземных машин, обеспечивающие сбор, архивацию, передачу и визуализацию данных о работе механизмов, в эксплуатацию вводится горно-шахтное оборудование нового поколения. Планомерная работа Управления по выведению из эксплуатации на угольных предприятиях морально устаревшего оборудования, технических устройств, отработавших свой ресурс, оказала существенное положительное влияние на состояние промышленной безопасности в отрасли. Так, внедрение и развитие монорельсового транспорта сократило смертельный травматизм на транспорте в 7–8 раз. Применение для проходки горных выработок высокопроизводительных проходческих комбайнов и комплексов улучшило ситуацию с проветриванием выемочных участков, что отразилось на сокращении количества загазирований горных выработок и взрывов метановоздушной смеси. Внедрение крепей с высокой несущей способностью позволило эффективно управлять горным давлением. Нагрузочные характеристики современных крепей способны полностью компенсировать динамику массива горных пород. Использование буровой техники нового поколения для проходки вертикальных, наклонных и горизонтальных скважин большего диаметра обеспечило выполнение требований законодательства в части дегазации угольных пластов.
В настоящее время перед отраслью стоит такая проблема, как защита кабельной продукции от короткого замыкания. В результате расследования аварий экспертами неоднократно выдвигалось предположение, что причиной воспламенения метана могла быть электрическая дуга. Выдвигался тезис о неэффективной защите от коротких замыканий. Такая ситуация не может быть нормальной. Производителям в 2016 г. поставлена задача разработать и изготовить электрические кабели с гибкой металлической броней – экраном внутри наружной оболочки, и аппаратуры контроля целостности этой брони. Необходимые для этого требования разработаны и утверждены. В настоящее время отечественными заводами данная проблема успешно решается, кабель и аппаратура, способные осуществлять отключение электроэнергии при повреждении его наружной оболочки до появления короткого замыкания силовых жил, активно внедряются на многих угледобывающих предприятиях.
По инициативе руководителя Ростехнадзора А.В. Алешина, Члена Федерального Собрания РФ, заместителя председателя Комитета Совета Федерации по экономической политике С.В. Шатирова, председателя Российского независимого профсоюза работников угольной промышленности И.И. Мохначука, с целью удовлетворения общественного интереса к обеспечению промышленной безопасности и готовности опасных производственных объектов к локализации аварий было принято решение о создании института общественных инспекторов в области промышленной безопасности и привлечении их к общественному контролю на ОПО.
Были внесены необходимые изменения в законодательство о промышленной безопасности. Приказом Ростехнадзора от 2 августа 2017 г., № 293 разработан и утвержден «Порядок привлечения общественных инспекторов в области промышленной безопасности Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору к общественному контролю на ОПО угольной промышленности и квалификационные требования к указанным инспекторам».
20 июня 2018 г. создана Комиссия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в области промышленной безопасности по вопросам общественного контроля и определён её состав. С этого момента Комиссия стала постоянно действующим коллегиальным органом Ростехнадзора. В число обязанностей общественных инспекторов в области промышленной безопасности входит информирование территориального органа Ростехнадзора о выявленных им признаках нарушений требований промышленной безопасности, оказание содействия федеральному органу исполнительной власти в области промышленной безопасности в проведении мероприятий по контролю и техническому расследованию причин аварий на опасных производственных объектах.
Впервые взаимодействие с общественными инспекторами осуществилось для инспекции на объектах угольной промышленности. В 2018 г. общественные инспекторы участвовали в контрольно-надзорных мероприятиях на 38 шахтах Кузбасса.
В соответствии с планом работы территориальных управлений Ростехнадзора последовательно реализуется курс на внедрение новых методов контроля, включая риск – ориентированный подход для организации надзорной деятельности на объектах угольной промышленности. Совместно с учеными Санкт-Петербургского горного университета, ООО «Научно-исследовательский институт прикладной математики и сертификации», специалистами ЗАО «Российская корпорация средств связи» разрабатывается методология определения степени риска, которая, основываясь на сведениях о горно-геологических, горнотехнических условиях, позволит идентифицировать опасности аварии, планировать работы по обеспечению промышленной безопасности, определять факторы, влияющие на опасность аварии и индексы этой опасности, оценить риск аварии, разработать меры по снижению этого риска.
В перспективе внедрение риск-ориентированных принципов управления и регулирования безопасности на объектах угольной промышленности за счет использования информации, полученной средствами объективного контроля и дистанционного мониторинга, неизбежно приведет не только к снижению влияния человеческого фактора на уровень промышленной безопасности, но и безусловно понизит количество инспекций на опасных производственных объектах.
Историческая справка
23 декабря 1719 г. Указом императора Петра I была учреждена Берг*коллегия, одновременно с созданием ведомства были установлено законодательное регулирование горного дела – Привилегия о рудах, минералах. В 1751–1753 годах Берг*коллегии были предоставлены исключительные права выдачи разрешений на строительство новых горных и металлургических заводов, а также на проведение их проверок.
В 1802 году, с приходом к власти Екатерины II коллегии были упразднены и только в 1806 г. в Министерстве финансов формируется Горный департамент, в задачи которого входило управление горнодобывающими предприятиями. Вместе с учреждением департамента появляется и Горное положение. В данном документе регламентированы вопросы взаимоотношений местной власти и горного ведомства, права и обязанности собственников горнодобывающих предприятий, управляющих государственными предприятиями отрасли, а также чиновников ведомства.
В 1818 г. издан закон о надзоре за работами в частных рудниках и заводах, документ регламентировал работу горного департамента по контролю за безопасностью работ. В 1834 г. указом Николая I Горный департамент преобразован в Корпус горных инженеров, который по своей организационной структуре стал одним из военных ведомств.
После отмены крепостного права в 1861 году возникла необходимость разработки юридических норм найма на работу, оптимизации условий труда и быта вольнонаемных работников, а также обеспечения их безопасной работы на частных рудниках и заводах. В 1863 году штаб корпуса горных инженеров упразднен, а его функции переданы Горному департаменту. В её задачи входил контроль за работами, порядком использования взрывчатых веществ, а также соблюдения принятых в 1888 г. инструкций по производству горных и маркшейдерских работ.
9 марта 1892 года была учреждена особая горнозаводская инспекция, состоящая из окружных инспекторов и их помощников и вновь учреждённых при местных горных управлениях присутствий по горнозаводским делам. Так безопасность ведения горных работ стала предметом специального, организованно оформившегося надзора. А в соответствии с законом от 7 июня 1899 года издание обязательных постановлений по охране жизни и здоровья работающих стало исключительным правом Главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия.
Обязанностью
главного присутствия стало издание «инструкций и правил по всем предметам надзора, издание общих правил по охране жизни, здоровья и нравственности рабочих» и контроль за выполнением их требований.
Советский период истории надзора начался 17 мая 1918 г., когда был принят Декрет об учреждении инспекции труда в составе Народного комиссариата труда, на которую были возложены обязанности по контролю за безопасностью проведения горных работ.
В 1922 г. контроль за предприятиями горнодобывающей отрасли был передан Центральному управлению горного дела, на базе которого в 1927 г. была сформирована Государственная горнотехническая инспекция.
17 октября 1947 г. постановлением Совета Министров СССР учреждено Главное управление горного надзора при Совмине СССР.
В 1954 году горный надзор получил статус государственного. Начался процесс организованного объединения различных видов надзора на базе исторической и территориальной совместимости. В 1958 году Госгортехнадзор СССР был ликвидирован, а его функции были переданы республиканским комитетам и инспекциям.
Через 10 лет Госгортехнадзор СССР был возрождён. В 1989 г. был объединён с Госатомнадзором СССР, и до 1990 г. функционировал в его составе.
В ноябре 1992 г. Госгортехнадзор РСФСР был преобразован в Федеральный горный и промышленный надзор России – Госгортехнадзор. В феврале 1993 г. было принято положение о данном ведомстве, которое полностью регламентировало его деятельность, в том числе и порядок осуществления контрольно – надзорных мероприятий.
9 марта 2004г., в ходе реформ органов власти, на основе Госгортехнадзора была образована Федеральная служба по технологическому надзору. 20 мая 2004 г. к ней была присоединена Федеральная служба по атомному надзору. В результате этого присоединения была создана Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору – Ростехнадзор.
