О мерах по комплексному развитию угольной отрасли Российской Федерации и его законодательному обеспечению

Статья подготовлена на основе материалов доклада Министра энергетики РФ С.И. Шматко на «Правительственном часе» Совета Федерации Федерального Собрания РФ 1 декабря 2010 года.

Российская Федерация занимает второе место в мире по запасам угля. В настоящее время разведанные запасы угля составляют 193.3 млрд. т (бурого – 101.2 млрд. т, каменного – 85.3 млрд. т, антрацитов – 6.8 млрд. т), прогнозные ресурсы – 3816.7 млрд. т. При достигнутом уровне добычи угля этих запасов хватит более чем на 550 лет. Добыча угля в стране осуществляется 137 разрезами и 91 шахтой с общей годовой производственной мощностью более 370 млн.т. Экономический кризис вызвал существенное снижение спроса на угольную продукцию. Поэтому в 2009 г. уровень добычи угля был самым низким за последние 4 года. В 2010 г. наметилась тенденция к улучшению ситуации в угольной отрасли и по итогам 10 месяцев общий объём добычи угля составил 261.0 млн. т (+19.3 млн. т к уровню аналогичного периода прошлого года). В 2010 г. ожидается объём добычи угля – 320–322 млн.т.

Экономические и финансовые показатели деятельности предприятий угольной отрасли к настоящему моменту также улучшились. Суммарная прибыль предприятий отрасли по состоянию на 01.09.2010 составила 42.6 млрд. руб. В 2009 г. на указанную дату имел место убыток в размере 1.4 млрд. руб. Возобновился рост инвестиций в основной капитал угольных компаний. Их объем в 2010 году оценивается в 60 млрд. руб., что приближается к уровню докризисного 2008 года. В последние годы идёт активное обновление основных фондов угольной промышленности в основном за счёт приобретения высокопроизводительного добычного оборудования. В 2010 году среднемесячная производительность труда рабочего по добыче в среднем по отрасли составляет 192.2 т.

В настоящий момент угольная промышленность в полном объёме обеспечивает потребности всех отраслей российской экономики в угле. За 10 месяцев 2010 года на внутренний рынок поставлено более 160 млн. т угля, в том числе энергетического – 129.0 млн. т, коксующегося – 31.9 млн. т. Российские угольные компании увеличили своё присутствие на международном рынке угля. За 2009 год объёмы экспорта российского угля выросли на 6.2 млн. т, достигнув 107.1 млн. т. Основная доля экспорта 87.6% приходится на энергетические угли.

В сентябре 2010 года закончился период падения мировых цен на энергетический уголь. Благоприятная конъюнктура международного угольного рынка позволяет прогнозировать дальнейший рост экспортных поставок российского угля. Традиционными рынками сбыта российского угля остаются за европейскими странами, импортирующими качественный энергетический уголь для обеспечения тепловых электростанций. В целом страны западной, восточной и южной Европы потребляют почти 65 млн. т российских углей. Однако основные перспективы по увеличению спроса на российский уголь связаны со странами Азиатско-Тихоокеанского региона. Генеральной схемой предусмотрено увеличение доли угля в топливном балансе тепловых и электрических станций России с 27% в 2009 году до 31% по базовому варианту и 35% – по максимальному варианту в 2030 году. Правительством Российской Федерации 3 июня 2010 года в основном одобрена Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики до 2020 года с перспективой до 2030 года. Она предусматривает модернизацию электрогенерирующей отрасли, в том числе путем замены устаревшего генерирующего оборудования на новые современные образцы со средним КПД угольных электростанций к 2020 году не менее 38%, а к 2030 году – не менее 41%.

Основные показатели деятельности угольной промышленности Российской Федерации

Для решения этой задачи в рамках ФЦП «Национальная технологическая база» подготовлена подпрограмма «Развитие силовой электротехники и энергетического машиностроения» на 2012–2016 годы. Речь идёт о создании унифицированного энергооборудования для угольных энергоблоков мощностью 600–800 МВт нового поколения на суперсверхкритических параметрах пара и унифицированного энергооборудования для энергоблоков с внутрицикловой газификацией твёрдого топлива.

Необходимо отметить значительное влияние межтопливной конкуренции в топливном балансе тепловых и электрических станций на внутреннем рынке. Основную конкуренцию углю в качестве топлива для российских ТЭС составляет природный газ. Тем не менее, в I полугодии 2010 года в связи с климатическими условиями и экономическим ростом наблюдалось увеличение потребления, как газа, так и угля в качестве топлива для ТЭС, при этом в структуре потребления произошёл небольшой сдвиг в сторону увеличения использования угля.

Увеличению спроса на уголь на внутреннем рынке будет способствовать применение технологий глубокой переработки углей для получения синтетических жидких моторных топлив, горючих газов, разнообразных органических веществ. В настоящее время Минэнерго России совместно с заинтересованными угольными регионами и компаниями прорабатывает эти вопросы.

Для развития внутреннего рынка угольной продукции и укрепления позиций России на мировом рынке угля требуется: - наращивание мощностей по переработке энергетических углей до уровня, соответствующего требованиям рынка; - внедрение эффективных методов переработки угля на основе инновационных технологий; - реализация демонстрационных проектов по глубокой переработке угля.

Существенное влияние на конкурентоспособность российского угля, как на внешнем, так и на внутреннем рынке, оказывают большие расстояния перевозки угля от места добычи и переработки до внутренних потребителей, морских портов и сухопутных погранпереходов (3500–4000 км). Величина транспортной составляющей в конечной цене угля постоянно возрастает из-за увеличения тарифов на железнодорожные перевозки угля, что в конечном итоге сказывается на его конкурентоспособности самым отрицательным образом. Также к сдерживающему фактору увеличения поставок угля относится состояние российской транспортной и портовой инфраструктуры. Так, сегодня Байкало-Амурская магистраль не позволяет перевозить объёмы грузов, которые способны производить российские угольные компании. И если в 1990-е годы проблемой БАМа была его недозагруженность, то в настоящее время магистраль все чаще становится «узким местом» на пути продвижения грузов.

Среднесписочная численность рабочих по добыче угля и динамика производительности труда рабочего по добыче угля

Развитие транспортных услуг в Российской Федерации осуществляется в соответствии с «Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2030 года» и федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)». В рамках федеральной целевой программы предусматривается строительство морских портов и развитие транспортных подходов к ним.

Реализация программы к 2015 году позволит создать мощности для увеличения экспортных поставок угля в объёме до 140 млн. т в год. Необходимо отметить, что угольными компаниями заявлено о намерениях увеличения экспортных поставок угля со 110 млн. т в 2010 году до 175 млн. т в 2030 году.

К сожалению, до настоящего времени процессы подземной добычи угля связаны с высокими рисками, как в России, так и за рубежом.

Показатели смертельного травматизма продолжают оставаться нестабильными и высокими, прежде всего, в результате крупных аварий на угольных шахтах. Только за последние 6 лет от взрывов метана на угольных шахтах погибло 233 человека и травмировано 273. Авария на шахте «Распадская» в очередной раз выявила значительные проблемы в обеспечении промышленной безопасности на угольных шахтах.

Развитие внутреннего и внешнего рынка угля

Анализ условий и причин аварий и травматизма в угольной отрасли показывает, что особого рассмотрения требуют вопросы, связанные с проветриванием и управлением пылегазовым режимом шахты.

Внедрение прогрессивной техники и технологии не обеспечено комплексным решением вопросов дегазации и вентиляции. Нагрузки на очистные забои выросли более чем вдвое за счет внедрения мощного зарубежного оборудования. Но при этом нет ни одного реализованного проекта по комплексной дегазации шахты (в том числе и на ш. Распадская).

На решение этих задач направлена и реализуется в отрасли «Программа по обеспечению дальнейшего улучшения условий труда, повышения безопасности ведения горных работ, снижения аварийности и травматизма в угольной промышленности, поддержания боеготовности военизированных горноспасательных, аварийно-спасательных частей на 2009–2010 годы», горизонт которой будет увеличен до 2012 года.

Цель указанной программы – снижение аварийности и сохранение жизни и здоровья работников предприятий и организаций угольной промышленности в процессе трудовой деятельности.

Программа содержит комплекс мероприятий по улучшению вентиляции, борьбе с пылью и газом, совершенствованию управлением охраной труда и промышленной безопасностью, повышению эффективности профилактической работы и т.д., выполняемых угольными компаниями. Специальным разделом предусмотрено выполнение мер, необходимых для подержания постоянной боеготовности военизированных горноспасательных, аварийно-спасательных частей.

В результате проводимой работы и несмотря на постоянное усложнение условий ведения горных работ и специфические сложности и опасность производств в последнее десятилетие численность пострадавших на производстве в угольной промышленности снизилась более чем в 6 раз, а число случаев смертельного травматизма в 2.4 раза. С 1998 г. ни разу не был достигнут «стандарт» советских времен – «одна человеческая жизнь на каждый миллион тонн добытого угля». Количество аварий за этот же период было снижено с 62 случаев до 13, т.е. в 4.7 раза.

Поставки российских углей, млн. т

Имеющийся шахтный фонд и горное хозяйство шахт не позволяют в полной мере использовать возможности современного высокопроизводительного оборудования – в первую очередь, по условиям обеспечения безопасности. Поэтому необходимо совершенствование нормативной базы для проектирования и реконструкции угледобывающих предприятий.

Минэнерго России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, проектными и научными институтами, угольными компаниями подготовлен для первоочередной переработки перечень нормативных документов по проектированию предприятий по добыче и обогащению угля. Он учитывает изменившиеся горнотехнические условия производства и применения современного горнодобывающего оборудования. В области технического регулирования Минэнерго России совместно с Ростехрегулированием реализуют «Программу разработки национальных стандартов (сводов правил) в угольной отрасли, обеспечивающих соблюдение требований технических регламентов на период до 2012 года».

Энергетическая стратегия России на период до 2030 года основной целью государственной политики в сфере угольной промышленности ставит максимально эффективное использование угольных ресурсов и потенциала угольной отрасли. Это позволит добиться устойчивого роста экономики и улучшения социальной обстановки в угледобывающих регионах страны.

В настоящее время Минэнерго России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, угледобывающих регионов и угольных компаний разрабатывает долгосрочную программу развития угольной промышленности на период до 2030 года.

Основными направлениями развития сырьевой базы угольной промышленности и рационального недропользования признаны:

- поддержание минерально-сырьевыми ресурсами действующих угледобывающих производств в освоенных угледобывающих районах;

- создание условий для формирования новых сырьевых баз углей в новых районах добычи углей;

- определение приоритетных направлений геологоразведочных работ по приросту ресурсов и запасов углей;

В целях совершенствования практики недропользования и лицензирования в угольной промышленности разработан проект пятилетней программы лицензирования месторождений, а также законопроекты о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о недрах:

- в части изменения границ участков недр, предоставленных в пользование;

- в части проведения экспертизы технических проектов за счёт средств пользователей недр;

- в части предоставления права недропользователям осуществлять добычу общераспространённых полезных ископаемых и подземных вод для собственных нужд в границах лицензионных участков.

Развитие производственного потенциала существующих мощностей по добыче и переработке угля и освоения новых угольных месторождений предусматривает:

- совершенствование нормативно-регламентационной базы по требованиям к проектированию и экспертизе строительства шахт, разрезов и перерабатывающих производств;

- налоговое стимулирование инвестиционных вложений в модернизацию производства на угледобывающих и углеперерабатывающих предприятиях;

- определение порядка формирования и использования, (в т.ч. контроля) ликвидационного фонда для угледобывающих и углеперерабатывающих предприятий.

Прогноз изменения численности персонала и среднемесячной производительности труда

Следует сказать, что в части совершенствования законодательства приватизация угледобывающих и углеперерабатывающих организаций предусматривает выполнение обязательств по проведению ликвидационных работ без государственной поддержки и полностью за счёт средств, ликвидируемых предприятий.

Учитывая существенные объёмы годовой добычи угля, а также систематический характер проведения ликвидационных работ, связанных со спецификой отработки угольных запасов, масштабы необходимых финансовых средств могут быть весьма значительными.

Необходимо законодательное закрепление процедуры создания накопительного (ликвидационного) фонда угольных организаций, средства которого должны быть использованы для проведения ликвидационных работ в требуемом объёме.

Создание правовой базы ликвидационного фонда потребует внесения изменений и дополнений в целый ряд законодательных актов Российской Федерации. Предлагается установить уголовную ответственность должностных лиц за нецелевое использование средств ликвидационного фонда. Технологическое развитие отрасли невозможно без укрепления научно-технической базы компаний и научных центров. Для этого необходимы:

- государственная поддержка и укрепление научно-технической базы научных центров, в том числе за счет стимулирования инновационной деятельности угольных компаний;

- формирование новой экономической среды, ориентированной на потребности в научно-технической продукции, на опережающее конкурентное развитие, характеризующейся заинтересованностью и платёжеспособным спросом на инновационные разработки со стороны экономических субъектов;

- разработка и принятие новой законодательной базы, обеспечивающей поддержку научно-технической деятельности научных центров.

Необходимо совершенствование законодательства в части обеспечения промышленной и экологической безопасности, охраны труда в угольной отрасли.

Уже приняты законы об обязательном проведении дегазации, об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте, о дисциплинарной ответственности за грубое нарушение требований промышленной безопасности.

Внесены законопроекты об особенностях регулирования труда работников, занятых на подземных работах, о снижении ставки НДПИ в отношении участков недр с высокой метанообильностью, об обязательном представлении страхователями информации о результатах аттестации рабочих мест.

Разрабатываются законопроекты: о создании системы управления промышленной безопасностью и охраной труда, о регламентировании и усилении ответственности субъектов трудовых отношений за нарушения требований охраны труда, о перечне обязательных мероприятий по охране труда, о допустимых нормах содержания взрывоопасных газов в шахте и угольных пластах.

Дальнейшее развитие трудовых отношений в отрасли требует разработки:

- профессионально-квалификационных стандартов рабочих и ИТР;

- концепции установления тарифных ставок и окладов;

- положений о системе и регламентации порядка нормирования труда.

Кроме того, в настоящее время уже принят Федеральный закон от 10.05.2010 №84-ФЗ «О дополнительном социальном обеспечении отдельных категорий работников организаций угольной промышленности». Он позволяет дополнительно повысить уровень пенсионного обеспечения шахтёров, предусматривая доплату к пенсии за счёт дополнительных средств организаций угольной промышленности. Также подготовлен законопроект о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части особенностей регулирования труда работников, занятых на подземных работах.

Необходимо также создание системы профессиональной подготовки и аттестации рабочих и специалистов для угледобывающих организаций на основе государственно-частного партнёрства.

В настоящее время завершается процесс реструктуризации угольной промышленности, продолжающийся на протяжении почти 15 последних лет. Предусматривается завершение в 2011–2015 годах реализации проектов ликвидации предприятий угольной промышленности, а также продолжение в последующий период работ по эксплуатации природоохранных объектов и мониторингу экологических последствий ликвидации этих предприятий. С этой целью проектом Федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012–2013 годов» предусмотрены ассигнования на финансирование мероприятий в топливно-энергетической области в 2011 году в сумме 2955 млн. руб. и в 2012 году в сумме 2940,6 млн. руб., которые состоят из:

- ассигнований на реализацию проектов ликвидации организаций угольной промышленности в 2011 году в сумме 1795.6 млн. руб. и в 2012 году в сумме 1780.6 млн. руб.;

- ассигнований на обеспечение бесплатным пайковым углём льготных категорий граждан ежегодно по 1000 млн. руб.;

- ассигнований на другие расходы, связанные с реструктуризацией угольной промышленности, ежегодно по 160 млн. руб.

Указанные ассигнования позволят реализовать 116 проектов ликвидации организаций угольной промышленности из 226 оставшихся нереализованными (по состоянию на 1 января 2011 года из 1112 проектов будет реализовано 886 проектов) и обеспечить бесплатным пайковым углём более 65 тыс. граждан льготных категорий.

Таким образом, для завершения и реализации оставшихся проектов ликвидации организаций угольной промышленности в 2015 году потребуется предусматривать на эти цели в 2013–2015 годах ежегодно по 3079.0 млн. руб. и по 980 млн. руб. для обеспечения около 55 тыс. человек льготных категорий граждан бесплатным пайковым углём. Однако, начиная с 2012 года, в федеральном бюджете не предусмотрены ассигнования на эксплуатацию природоохранных объектов. Это потребует внесение изменений в федеральный бюджет на 2012 год и последующие годы (ежегодно по 400 млн. руб.). Кроме того, после 2015 года потребуются бюджетные ассигнования для обеспечения бесплатным пайковым углём льготных категорий граждан.

Долгосрочная программа развития угольной промышленности до 2030 года предусматривает использование механизмов частно – государственного партнёрства. Управление программой будет идти в течение всего срока её реализации на основе постоянного мониторинга и, при необходимости, её корректировки в случае изменения условий развития отрасли.

Для разработки проекта Долгосрочной программы развития угольной промышленности до 2030 года, создана рабочая группа с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, регионов, профсоюзов и угольных компаний. Программа будет представлена для широкого обсуждения.

Журнал "Горная Промышленность" №6 (94) 2010, стр.18