О проблемах повышения эффективности функционирования минерально-сырьевого комплекса России

Е.И. Панфилов, проф., д.т.н., руководитель рабочей группы Отделения наук о Земле РАН по правовым проблемам недропользования, ведущий научн. сотр. УРАН ИПКОН РАН

Статья подготовлена на основе докладов автора на заседаниях секции Сенаторского клуба «Ресурсная база и безопасность России» по теме «Формирование основополагающих и регламентирующих документов горнодобывающей промышленности РФ» (17 декабря 2008 г.) и Круглого стола на тему «Развитие горного законодательства в России» в Институте современного развития (4 февраля 2010 г.), на конференции в Совете Федерации по теме «К вопросу о законодательной поддержке внедрения наукоёмких технологий в минеральносырьевом комплексе страны» (10–11 ноября 2009 г.) и в Торговопромышленной палате (18 марта 2010 г.) по вопросам эффективного функционирования государственной системы недропользования.

Оканчание. Начало в №4 (92)/2010

Следующая, не менее важная, проблема связана с системой налогов, платежей и сборов. Как известно, в сфере налогообложения действует Ф.З. «Об НДПИ» (гл. 26 Налогового кодекса РФ). Ущербность для государства этого закона (принятого вопреки категорически отрицательной позиции РАН, других организаций, ученых и специалистов) осознана властными структурами, которые пытаются улучшить его содержание путём внесения поправок, нацеленных в основном на дифференциацию налоговых ставок и отмену налогов на начальных этапах освоения месторождений, то есть введение так называемых «налоговых каникул».

Первыми такую поправку пролоббировали нефтяники, но она содержит серьёзные недостатки. Вслед за нефтяниками с инициативой дифференцировать ставки НДПИ выступили угольщики, которые предложили учитывать такие факторы, как территориальное расположение угольных бассейнов, метанообильность, склонность к самовозгоранию с установлением базовых ставок НДПИ раздельно по энергетическим и коксующимся углям в размере соответственно 9 и 40 руб./т. Имеются готовые разработки на эту тему у газовиков. Например, специалисты ВНИИгаз рекомендуют дифференцировать ставки по зонам и учитывать выработанность газопромыслов.

Учитывая весьма твёрдую позицию федеральных органов исполнительной власти оперировать только усреднёнными показателями и практическую невозможность преодолеть ее, инициативу дифференциации ставок следует приветствовать, но нужно ввести их в единый узаконенный методический подход, включив в него все виды полезных ископаемых и все возможные экономические рычаги эффективного (с позиции государства) освоения и использования ресурсов недр. Не установлена в законодательстве и обязательность формирования кадастра ресурсов недр, хотя это упущение в значительной степени устранено выходом в свет «Административного регламента Федерального агентства по недропользованию, исполнения государственной функции по ведению государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых, осуществлению в установленном порядке постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса». Регламент утверждён приказом Министра природных ресурсов и экологии РФ от 14.07.2009 №207.

Другие Ф.З., касающиеся горной промышленности («О драгметаллах и драгкамнях», «О газификации», «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», «О магистральном трубопроводном транспорте»), отражают лишь небольшую часть горных отношений, возникающих в этой отрасли. Ф.З. «О соглашениях о разделе продукции» в существующем виде, т.е. после последних поправок (2004 г.), неприемлем для использования.

Таким образом, можно заключить, что в российском горном законодательстве отсутствуют:

комплексный программноцелевой подход к правовому регулированию горных отношений;

кодификация, системность, кратковременная и долгосрочная плановость разрабатываемых институциональных законов;

единство и неразрывная связь горного и иных отраслей права, особенно гражданского, градостроительного, земельного, а также водного, лесного, экологического и др. отраслей;

максимально дифференцированный учёт динамизма и природной изменчивости параметров ресурсов недр (георесурсов);

упорядоченность в исчислении платежей, налогов и сборов, их стимулирующее, а не фискальное содержание;

скоординированность и взаимосвязь издаваемых разными ведомствами подзаконных актов и их чрезмерное количество, порождающее непомерный рост чиновничьего аппарата, излишние затраты бюджетных средств и рост и без того бесчисленного количества согласовывающих инстанций и различного рода справок и документов;

конкретный механизм реализации законодательных и под законных актов, содержащий персональную ответственность государственного аппарата за своевременное и полное исполнение инструкций и принятых решений;

действенный финансовоэкономический инструмента рий взаимоотношений государства и бизнеса, эффективного функционирования государственночастного партнерства, гарантированного и законодательно оформленного обеспечения принятых обязательств, прежде всего в кредитноденежной системе, стимулирование инновационных программ, реструктуризацию горных производстви технологий.

Рис. 5 Примерная структура Свода горных законов

В целях развития горного законодательства России необходимо:

переработать действующее горное законодательство, придав ему всеобъемлющий планомерный и системный характер;

пересмотреть административноорганизационную структуру в геологии и горном деле;

повысить роль государства в обеспечении рационального, комплексного и безопасного освоения ресурсов недр; создать для инвесторов и недропользователей стабильные, прозрачные и конкретные административноправовые требования и условия изучения, освоения и использования минеральносырьвых ресурсов.

Наша позиция о путях развития российского горного законодательства, изложенная в опубликованных работах [7–11], заключается в том, что в стране, обладающей мощным природоресурсным потенциалом, прежде всего в минеральнопромышленном секторе экономики, должно быть создано единое правовое поле, представляющее собой Сводзаконов прямого действия по определённым институтам горного права на основе кодифицированного законодатель ного акта – Горного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым в стране формируется единая взаимоувязанная система горного законодательства.

Перечень законов, включаемых в первоочерёдном порядке в Свод законов представлен на рис. 5.

Отметим, что работы по созданию Горного кодекса РФ были начаты еще в конце прошлого столетия, когда Госгортехнадзор РФ подготовил такой вариант. Затем Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (Клюкин Б.Д., Теплов Ю.М.) предложил свою редакцию Кодекса. В 1998 г. Государственная Дума на Парламентских слушаньях в основном одобрила «Основные положения» Горного кодекса России, подготовленные специалистами Академии горных наук и учёными Отделения наук о земле РАН. На его основе Межпарламентская Ассамблея государствучастников СНГ в декабре 2002 г. приняла Модельный кодекс «О недрах и недропользовании для государств участников СНГ» (368 статей), использованный в законотворческой деятельности республик Беларусь, Украина, Казахстан, Киргизия. Однако российская сторона – автор кодекса – оставила его без внимания.

Горное законодательство зарубежных стран базируется в основном на кодифицированных актах (Франция, Германия, Аргентина и др.) или своде горных законов (США, Англия и др.) и формируется с учётом государственного устройства страны, масштабов и видов имеющихся полезных ископаемых, их местом расположения, проводимой политики и других факторов.

Необходимо отметить, что одно из основных принципиальных отличий Горного кодекса РФ от Ф.З. «О недрах» заключается в том, что кодекс включает всю совокупность горных отношений, возникающих при изучении, освоении и использовании любого георесурса: вещества недр, в т.ч. минеральных образований; подземного пространства как природного, так и искусственного происхождения; геоэнергии в ее различных проявлениях (тепло недр, геотермальные источники, тектонические подвижки и пр.), геоинформационные потоки. Более детальная дифференциация ресурсов недр изложена в работе [20]. Из числа перечисленных георесурсов, помимо минеральных образований (месторождений полезных ископаемых), следует выделить подземное пространство недр, т.к. его использование становится одной из глобальных проблем дальнейшего развития человечества. Это связано с рядом причин, главная из которых – стремление разместить производственные, инфраструктурные, социальные и иные объекты под землёй, поскольку при столь быстром приросте жителей планеты во многих регионах, особенно в индустриально развитых и развивающихся государствах, ощущается острая нехватка свободных площадей. В переживаемый период времени ситуация усугубляется наблюдающимся потеплением климата, сопровождаемое таянием льдов в Арктике и Антарктиде и как следствие – возможным существенным подъёмом уровня морей и океанов, которое, согласно умеренным прогнозам учёных может достичь 1.0–2.5 м. Такое развитие событий повлечёт за собой затопление ряда территорий и прибрежных зон и, естественно, массовую миграцию населения в другие районы. Другая причина – закономерно нарастающая концентрация на селения в крупных городах, требующая развития инфраструктурных объектов и размещения объектов жилого строительства. В этих условиях использование подземного пространства – одного из ресурсов недр – приобретает особоважное значение.

В настоящее время накоплен значительный опыт размещения и сооружения под землёй объектов самого различного назначения: в горном деле, в городском строительстве, в энергетике, в аграрном секторе, в транспорте, в медицине, в оборонной промышленности, в науке. Широко применяется строительство подземных сооружений в горных выработках, оставшихся после подземной разработки месторождений полезных ископаемых. Так в США, в КанзасСити в подземных выработках в массиве известняка, на площади около 2 млн. м2 размещены заводы по сборке приборов и бытовой технике, город ской промышленный парк,2 торговые зоны, склады, холодильники, зернохранилища. В выработках соляных шахт размещаются лечебницы для пациентов с заболеваниями лёгких.

Подземное строительство широко развито во Франции, Швейцарии, Бразилии и в других странах. В мире к середине 1970х годов насчитывалось более 350 подземных ГЭС. В СССР к концу ХХ в. действовало более десятка таких ГЭС, мощность одной из них – ИнгуриГЭС, 1400 МВт. В Швеции и Швейцарии сооружены подземные тепловые и атомные электро станции. Значительное место в использовании подземного пространства занимают хранилища жидких и газообразных углеводородов, нефтепродуктов, зерна и сельхозпродуктов, отходов производства и потребления, в т.ч. радиоактивных. Известны случаи выращивания зерна, грибов, овощей, производства продуктов животноводства, разведения форели. Считается возможным подземное выращивание древесины. В России достаточно велик опыт подземного строительства для оборонного комплекса. Несомненные преимущества использования подземного пространства: долговечность, безопасность, экологичность, удобство и экономичность подземных сооружений – создают благоприятные условия для экономии площади наземной поверхности под жилищное строительство и другие жизненно важные объекты.

Однако возникающие в процессе освоения и использования подземного пространства горные отношения по многим параметрам, положениям и требованиям не узаконены и практически не увязаны с напряженнодеформированным состоянием горного массива (геологической среды), определяющей возможность кратко или долгосрочного использования подземного пространства, природного или техногенного, искусственно созданного.

Другое существенное отличие Горного кодекса РФ от Ф.З.«О недрах» – в последнем упущено целое направление деятельности в горном производстве. Речь идет о малом и среднем горном бизнесе, являющемся по своему экономическому и социальному значению и масштабности гораздо более важным сектором экономики страны, нежели малое и среднее предпринимательство в сфере торговли и услуг, на которое, к сожалению, только в настоящее время обращено внимание руководства страны. Целесообразно кардинально пересмотреть сложившееся положение дел, когда по малому предпринимательству основное производство, включая строительство, занимает чуть более 25% по численности работающих, а остальное – товары и услуги, причём на долю горного производства приходится всего 0.4% (!). Прочно укрепившееся во всех эшелонах власти, да и в некоторых других кругах, мнение о том, что минеральносырьевой комплекс сверхприбыльный и ему не нужно помогать, в корнеглубоко ошибочно. Прежде всего, потому, что минерально-сырьевая база страны представлена не только крупными запасами месторождений жидких, газообразных и твёрдых углеводородов, алмазов, рудного золота, никеля, калийных солей и других полезных ископаемых, эксплуатируемых крупными – вертикальноинтегрированными компаниями (ВИК), но и значительным количествам маломасштабных месторождений, находящихся в труднодоступных, неосвоенных районах, а также истощёнными, остаточными, низкорентабельными, законсервированными участками месторождений. Приведём несколько примеров [13, 15, 16]. В нефтедобывающей промышленности доля малых и средних месторождений, в числе разрабатываемых и подготовленных к освоению, составляет 74%, в числе разведанных – 82%. Так, только в Европейской части РФ насчитывается порядка 750 неразрабатываемых маломасштабных месторождений нефти и газа. Чётко прослеживается тенденция сокращения на континентальной части страны числа открываемых крупных и уникальных месторождений нефти и газа. Существенно увеличился фонд неработающих скважин. По разным оценкам их число составляет от 36 до 41 тыс. единиц. Сократившаяся в России добыча фосфоритов, ставшая одной из причин падения урожайности зерновых за последние 10 лет более чем в два раза, могла бы быть существенно восполнена за счет разработки небольших месторождений, которых лишь на территории Центрального района России насчитывается более 250 с общими запасами и прогнозными ресурсами около 5 млрд. т.

Из почти 3000 открытых месторождений золота на долю маломасштабных, т.е. с запасами до 10 т, приходится 98%, причём подавляющая часть из них представлена коренными месторождениями. В стройиндустрии число малых месторождений строительного камня возросло более чем в 2 раза, песчаногравийных – почти в 3 раза, и в настоящее время доля маломасштабных месторождений строительного камня, согласно тому же источнику, составляет 82%, а песчаногравийных – 87%.

Известно также, что объём трудноизвлекаемых запасов достиг 53% от всех разведанных.

В стране непомерно велик объём неиспользуемого минерального сырья, представленного отходами горного и горнометаллургического производств, т.н. «техногенными месторождениями». Как отмечалось недавно на заседании Совбеза РФ, из ежегодно накапливаемых до 4 млрд. т отходов, порядка 2.8 млрд. т приходится на горнодобывающую промышленность.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что освоение значительного количества подобных месторождений возможно лишь малыми горными предприятиями (МГП), т.к. ВИКам оно невыгодно. Данные госстатистики за 2004–2007 гг. показывают, что рентабельность ВИКов колеблется в пределах 30–35%, тогда как на мизерном количестве действующих малых горных предприятий – не превышает 13%, а соотношение среднемесячной зарплаты на одного работника ВИКа более чем в 2 раза превышает среднюю зарплату в МГП (например, за 2007 год она составила соответственно 28823 и 14036 рублей).

Поэтому отождествление деятельности крупных компаний и холдингов и малых горных предприятий – неправомерно. Сфера действия МГП достаточно широкая. Ориентировочно и укрупненно нами выделены следующие основные виды их деятельности [16]:

1. Локальное изучение участков недр, горного массива, территорий, любых минеральных образований, горнопромышленных отходов, например, с целью выяснения закономерностей сегрегации минеральных компонентов в хвостохранилищах, миграции элементов в рудных и угольных отвалах и т.д.

2. Добыча полезных ископаемых из природных месторождений, содержащих нефть, газ, в т.ч. попутный, газовый конденсат, метан, уголь, сланцы, марганец, цветные и редкие металлы, нерудное минеральное сырье, торф, сапропель, природные цеолиты, сажу и др.

3. Извлечение полезных компонентов из техногенных месторождений (отвалов некондиционных руд, углей, вскрышных пород, хвостов обогащения, шламов и пр.) и отходов горнометаллургического производства (шлаков, выломок, вторсырья и пр.).

4. Использование подземных полостей для нужд промышленности, сельского и коммунального хозяйства, иных отраслей и производств. 5. Освоение геоэнергетических источников (термальных вод, гейзеров, тепла Земли, статистического давления и пр.).

6. Извлечение и использование газовых смесей недр (метана, серы и пр.). 7. Создание новых или коренное совершенствование существующих технологий, технических средств и оборудования по добыче и переработке минерального сырья и отходов горнометаллургического комплекса.

8. Аутсорсинг: Сервисное обслуживание, оказание услуг и выполнение иных вспомогательных работ на объектах, занятых добычей полезных ископаемых и переработкой минерального сырья и отходов горного производства (обустройство месторождений, ремонтные работы, транспортные услуги и т.д.).

9. Выполнение природоохранных мероприятий, разработка средств и методов, обеспечивающих экологическую безопасность горного производства, в т.ч. специализирующихся на экологическом предпринимательстве; горноэкологическом менеджменте.

10. Ликвидация и/или консервация геологических и горных объектов. Весьма богатый опыт функционирования малых горных организаций в США, Канаде, Великобритании, Китае и др. странах свидетельствует об их высокой результативности и эффективности.

Например, в США малые горные предприятия обеспечивают около 40% всей добычи нефти и 65% природного газа, специализируются в основном на поисковоразведочных работах, добыче нефти (более 75%) и сервисном обслуживании. Этому способствует продуманная политика правительства США, воплощённая в программу поддержки независимых производителей нефтяного бизнеса, объявленную одним из приоритетов государства. Программа реализуется по таким направлениям как налоговое законодательство, льготное кредитование, предоставление грантов, а также жёсткий контроль со стороны антимонопольных органов за конкурентной средой на соответствующих рынках. Конгресс США принял специальный закон «О добыче и сохранении нефти и газа», в котором выделена серия льгот для малодебитных и вновь вводимых скважин. В Канаде треть всего объёма нефти добывается малыми компаниями (т.н. «юниорами»). Уникальным государственным организмом, стимулирующим их деятельность, является предоставленная возможность переадресации акций инвесторам, у которых появляется возможность за счёт этих акций сокращать на их величину собственные налоги. Заслуживает внимание и механизм тесного взаимодействия малых компаний с ВИКами. В нефтегазовой отрасли Великобритании малые фирмы специализируются главным образом на разработке новых технологий, производстве оборудования и оказании широкого спектра сервисных услуг.

В России нефтяники Татарстана и Башкортостана были в числе первых, на практике доказавших высокую эффективность деятельности малых горных компаний. Однако дальнейшие многолетние усилия по развитию малого горного предпринимательства хотя бы в нефтедобыче, посуществу, блокировались в высших эшелонах законодательной и исполнительной власти. Хочется надеяться, что предпринимаемые сейчас Комитетом по энергетике Гос. Думы РФ активные действия по законодательной поддержке малого горного предпринимательства будут не только услышаны, но завершатся практически значимыми положительными результатами.

Как показывает практика, организация, создание нормальных условий и стимулирование деятельности МГП представляют весьма сложную, в основном межрегиональную, региональную и муниципальную проблему. Сложность ее решения обусловлена необходимостью использования объективной критериальной оценки понятия «малое горное предприятие», его правового статуса и положения, а также способов, размеров и сроков кредитования, причем долгосрочного, государственных гарантий и различных форм государственной поддержки малого горного бизнеса, создания механизма, исключающего провоцирование крупных компаний на их дробление с целью получения выгод, предоставляемых малому бизнесу, и другими организационно-административными, производственнотехнологическими, финансово-экономическими, нормативноправовыми, надзорноконтрольными и учётноотчётными факторами.

Наше виденье решения этой государственной проблемы, разработанные нами методические основы формирования в стране малого горного предпринимательства, также комплекс мер и рекомендаций, учитывающих различные влияющие факторы и направленных на становление и успешное развитие МГП – изложены как в наших работах [7, 13, 15, 22], так и в многочисленных исследованиях других специалистов [14, 16].

Возникает настоятельная необходимость узаконить – как самостоятельную подотрасль горной промышленности – малое горное предпринимательство, внеся в срочном порядке соответствующие поправки в действующее законодательные акты, прежде всего, в Ф.З. «О малом и среднем предпринимательстве», в Ф.З. «О недрах» и другие законодательные и подзаконные акты.

Горный кодекс РФ позволит целенаправленно, система тично и планомерно вести разработку структурируемых институциональных законов, всесторонне учитывающих специфические особенности объекта правоотношений – недр Земли; отразить все используемые виды георесурсов, способы, процессы и этапы их изучения, освоения, использования и управления; создать основы действенного экономическифинансового механизма координации деятельности бизнеса, определить критерии оценки его стоимости, учесть особенности акционирования горных организаций, их слияния, поглощения, банкротства; способствовать инвестиционной привлекательности горного производства; укрепить и упорядочить взаимосвязь с другими отраслями права. Кодекс призван содействовать стабильному обеспечению стратегической безопасности государства, промышленной и экологической безопасности горного производства, охране окружающей среды, повысить эффективность использования богатств недр.

Последняя из названных проблем в настоящее время приобрела особо важное значение, ибо прослеживается устойчивая тенденция роста потерь при добыче и переработке минерального сырья. Так, извлечение нефти снизилось до 28–30% (для сравнения, за этот же период в США оно возросло до 52–54%), фонд неработающих скважин по жидким и газообразным углеводородам достиг 38–42 тыс. единиц. О колоссальных потерях попутного газа всем известно, но принятыми директивными мерами их снижения до 5% – не достичь. Потери твёрдых полезных ископаемых на карьерах и разрезах увеличились в 1.5–1.8 раза, а калийных солей в Верхнекамьи (лучших в Европе) при их подземной добыче составляют 60–80%. Потери золота на россыпях в отдельных случаях достигают 40%. Следует также подчеркнуть, что интенсивно возрастает техногенное воздействие на недра, ведущее к перераспределению напряжений в горном массиве, и как следствие, к техногенным землетрясениям. На текущее время на Земле уже произошло свыше 70 таких землетрясений с амплитудой 5 баллов и более по шк. Рихтера. Участились случаи опусканий земной поверхности в горных провинциях, горных ударов, взрывов пылегазовых смесей, прежде всего метана, влекущие за собой катастрофические последствия. Подобные примеры не единичны, приобретают массовый характер и свидетельствуют о настоятельной необходимости в ускоренной разработке и принятии кодифицированного законодательного акта в горном производстве.

Приходится констатировать, что ряд представителей федеральных органов власти, частных компаний, а также юристов, в той или иной степени причастных к разработке и/или экспертизе соответствующих нормативноправовых актов, ошибочно считают, что Горный кодекс РФ следует принимать после принятия серии новых горных законов или путём постепенного преобразования Ф.З. «О недрах» в Кодекс. Последнее утверждение привлекательно как для ведомств, причастных к горной промышленности, так и для недропользователей, ибо не меняет устоявшихся, весьма спорных и даже ошибочных для нашего общества правовых норм. Нет необходимости разъяснять побудительные мотивы и причины такой позиции, одна из них – коррупциогенность.

Принятие Горного кодекса России, естественно потребует внесения поправок в Водный, Лесной и особенно в Налоговый, Земельный и Градостроительный кодексы. В Градостроительном Кодексе горное производство, характеризующееся специфическими, присущими только ему особенностями, фактически приравнено к «любым иным сферам производственной деятельности», что породило массу трудноразрешаемых проблем, касающихся, прежде всего, горных отношений, т.е. отношений государства и предпринимательского сообщества. Таким образом, для совершенствования горного законодательства целесообразно:

модернизировать действующее горное законодательство, придав ему все объемлющий, планомерный, програм мноцелевой, системный характер и представить его в виде Свода институциональных федеральных законов прямого действия во главе кодифицированного закона – Горного кодекса РФ;

разработать и принять на 3–5 лет в рамках частного сударственного партнёрства программу подготовки свода таких законов по горному праву, которое необходимо юридически оформить самостоятельной комплексной отраслью права;

объединить экспертов комитетов Государственной Думы РФ, осуществляющих экспертизу законодательных актов, затрагивающих интересы минеральнопромышленного комплекса страны, в единый общественный орган – Институт экспертизы по недропользованию, придав ему статус независимой организации в соответствиис Постановлением Минюста РФ. Результаты экспертизы должны регулярно докладываться на заседаниях Государственной Думы РФ.

Одним из главных результатов принятия Горного кодекса России станет создание предпосылок к упорядочению механизма государственного управления минеральнопромышленным комплексом страны и сведения до минимума существующего в стране «режима ручного управления».

Упорядочение системы государственного управления МПК

Признание развития МПК, в нашем представлении, важнейшим, приоритетным направлением провозглашённой Президентом РФ модернизацией экономики страны, предопределяет необходимость существенного изменения действующей системы государственного управления горным производством. Эта проблема очень сложная, многогранная и требует специального обсуждения. Поэтому ограничимся отдельными конкретными предложениями (с учётом сложившейся структуры управления), которые целесообразно осуществить незамедлительно.

Одна из первоочередных задач – создание самостоятельного федерального органа законодательной и исполнительной ветвей власти, роль которого в современных условиях могло бы выполнять существующее Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), выведенное из состава МПР с передачей ему соответствующих функций Росимущества и подчинив его непосредственно Премьерминистру РФ. Эта мера в полной мере корреспондируется с предложением Председателя Правительства РФ В.В. Путина, высказанным на встрече в ГКЗ, о необходимости создания «...централизованной, вертикально интегрированной системы управления минеральными ресурсами...».

Следующая не менее важная задача состоит в том, чтобы выделить ГКЗ в отдельную государственную структуру, функционирующую при Правительстве РФ, поскольку всесторонняя оценка народного достояния – богатств недр, прерогатива не одного МПР, а совокупности всех органов государственной власти, Федерации и регионов, причастных к горной промышленности, в т.ч. Минэкономразвития, Минфина, Минэнерго, Минпромторга, Минсельхоза, Роснедр, Агентства по имуществу и имущественным отношениям, Ростехнадзора, Росприроднадзора и других ведомств, служб и агентств. Сконцентрировать её деятельность на геологическом изучении недр, оценке кондиционности МСР и подсчёте их запасов. Деятельность по экспертизе проектной и иной документации по разработке МСР подчинить непосредственно Роснедрам, которое должно координировать работу саморегулируемой организации по экспертизе недропользования.

Крупная задача, которая требует также незамедлительного решения, заключается в том, чтобы объединить властные структуры, осуществляющие контроль и надзор за безопасным, рациональным и комплексным освоением недр в единый государственный орган, подчинённый непосредственно Правительству РФ и включающий в свой состав не только государственных служащих, но также общественные объединения и научные организации, представив его в виде горногеологического надзора. При реализации этой задачи целесообразно функции горногеологического надзора отделить от Атомнадзора. В силу своей специфики и важности для всей цивилизации на Земле, надзор за безопасным ведением работ в атомной промышленности должна осуществлять самостоятельная контрольнонадзорная организация.

Учитывая длительность подготовки (разработки, согласования, утверждения) нормативноправовых актов в ближайшее время продлить в Минюсте срок действия существовавших до 2010 г. «Правил охраны недр» – до подготовки новых или утверждения разрабатываемого «Технического регламента...».


ЛИТЕРАТУРА:

1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации. М., Известия, 2009. – 83с.

2. Орлов В.П. Сырьевой сектор экономики в условиях модернизации. Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. М. 2010. – №1. С.3–10.

3. Государственный доклад «О состоянии и использовании минеральносырьевых ресурсов российской Федерации в 2007 году». М. МПР. 2008.

4. Итоги работы Федерального агентства по недропользованию в 2009 году и задачи на 2010 год.

5. Е.И. Панфилов. Совершенствование горного законодательства России и механизма его реализации. // Горная Промышленность. М., 2010 №1(89). С. 10–18.

6. Михайлов Б.К., Кимельман С.А. О законодательной поддержке инновационных направлений развитии минеральносырьевого комплекса России. // Минеральные ре сурсы. М. 2010, №1.

7. Трубецкой К.Н., Краснянский Г.Л., Курский А.Н., Панфилов Е.И. Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра. М.: Издво Академии горных наук. 2000. 247с.

8. Панфилов Е.И. Российское горное законодательство: состояние и пути развития / Информационноаналитический обзор/ М.: ИПКОН РАН, 2004. – 46 с.

9. Панфилов Е.И. Концепция горного законодательства России. М.: Промышленные ведомости, 2004, №13. – 14с.

10. Панфилов Е.И. Состояние и возможное развитие горного законодательства России. // Горный журнал. М. 2005, №4. – С.16–18.

11. Е.И.Панфилов. Первоочередные задачи совершенствования горного законодательства России. / Недропользование XXI век. М. 2008. №2. – С. 37–43.

12. Грицков В.В. О проблемах совершенствования нормативноправовых основ недропользования. / Маркшейдерский вестник. М. 2009. №6. С.7–10.

13. Панфилов Е.И. Малый бизнес в недропользовании. // Маркшейдерия и недропользование. – М.: Издво ООО «Геомар СВ». 2002. №3–4.

14. Орлов В.П. Проблемы малого горного бизнеса. // Минеральные ресурсы России. Экономиика и управление. М. 2008. №5. С. 24–28.

15. Панфилов Е.И. Об основах малого горного предпринимательства. // Горная Промышленность. М. 2005. №5(60). С. 26–29.

16. Грайфер в.И., Даниленко М.А. Малый и средний бизнес в нефтяной промышленности России. М. 2000. 174с.

17. Василевская Д.В., Литуновская Д.А. Лицензирование недропользования в России (практические проблемы и их решения). М. ООО «НедраБизнесцентр». 2008. 226 с.

18. Никитина Н.К., Никитин С.Е. Лицензирование как инструмент управления фондом недр. М. ФГУП ВИЭМС. 2008. С. 217.

19. Никитина Н.К. Эффективность функционирования государственной системы лицензирования права пользования недрами в Российской Федерации. М. ЗАО «Геоин форммарк». 2009. – 188с.

20. Романов С.В., Кичало Я.Я. О стартовых размерах разовых платежей при проведении аукционов и конкурсов на право добычи полезных ископаемых. М. Руды и ме таллы. 2009, №2. – С. 5.

21. Чаплыгин Н.Н. Обоснование экономической теории комплексного освоения недр. М. ИПКОН РАН. 2006. – 101с.

22. Панфилов Е.И., Мартьянов Г.А. Об основах экологической безопасности недр и недропользования.// Маркшейдерия и недропользование. – М.: Издво ООО «Гео мар СВ». 2002. №2.

Журнал "Горная Промышленность" №5 (93) 2010, стр.16