Проблемы совершенствования горного законодательства в России

М.Е.Пеезнер, академик РАЕН

Закон Российской Федерации «О недрах», принятый Государственной Думой 8 февраля 1995 года, заложил ряд новых принципов недроиспользова-ния: единый государственный фонд недр, механизм реализаций полномочий субъектов федерации, региональных и местных органов власти, платность недроиспользования, конкурсный отбор недроиспользователей, их равные возможности в получении лицензий независимо от форм собственности и др. В этом отношении он в значительной степени соответствует тем преобразованиям, которые проводятся в экономике страны. Вместе с тем, по мнению многих экспертов, Закон РФ «О недрах» нуждается в существенной корректировке.

Все предложения по совершенствованию горного законодательства России могут быть разделены на две группы:

• предложения концептуального характера;

• предложения по изменению отдельных статей законодательства.

Анализируя предложения концептуального характера, необходимо, прежде всего, отметить следующее:

1. Из всех возможных форм собственности на природные ресурсы, предусмотренных Конституцией РФ, «частной, государственной, муниципальной и иных», в Законе РФ «О недрах» закреплена лишь одна — государственная. Однако не в виде монопольной, как это было установлено «Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах (1975 г), а в двух видах: федеральной и субъектов РФ. Вместе с тем, статья 1-2 Закона, в которой записано, что «вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ», не определяет механизм решения этих вопросов и оставляет неясной процедуру выделения участков федерального значения.

Следовательно, эта проблема нуждается в дополнительном правовом регулировании. Должны быть приведены в соответствие с федеральными законами нормативно-правовые акты, принятые и принимаемые субъектами РФ. Необходимо также определить порядок разрешения споров между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами.

2. Закрепленная Законом РФ «О недрах» государственная форма собственности на недра, по нашему мнению, ограничивает возможности использования недр в интересах развития экономики России.

В процессе развития и совершенствования горного законодательства России должны быть нормативно закреплены:

• различные формы собственности на месторождения с уже утвержденными запасами и на те, которые будут разведаны и открыты с помощью частного капитала;

• возможности передачи (продажи) государством собственности на участки недр как с целью добычи полезных ископаемых, так и в иных целях (например, для строительства подземных складов, гаражей и др.).

3. Выработка долгосрочной эффективной стратегии использования ресурсов недр и ее практическая реализация во многом сдерживаются сложившейся практикой лицензирования пользования недрами. Лицензионные соглашения сводятся, как правило, к формированию нескольких самых общих пунктов, касающихся платежей, уровней добычи сырья и его долевого распределения. Экономические и экологические части лицензионных соглашений, по существу, не прорабатываются. Получившая широкое развитие практика «делегирования полномочий» регионам в целях формирования лицензирования на местах снизила качество проработки этих соглашений. Выдача лицензий на освоение месторождений на базе запасов, не прошедших государственную экспертизу, привела к необоснованным, произвольным оценкам экономической привлекаемости объектов и их возможностей по объемам и качеству добываемого сырья, что в свою очередь отражается на установлении уровней платежей за право пользования недрами.

Одним из возможных вариантов решения этой проблемы является:

• формирование и законодательное закрепление государственного управления и контроля в области геологического изучения недр, создание федеральной геологической службы России и освобождение ее от функций лицензирования недроиспользования;

• формирование и законодательное закрепление специального федерального органа (горное бюро), ответственного за разработку и проведение государственной политики в области рационального использования ресурсов недр.

4. Как известно, Закон РФ «О недрах» имеет рамочный характер и в дополнение к нему необходимо разработать и принять в установленном порядке другие федеральные законы, регулирующие процессы недроиспользования. Кроме того, в самом Законе РФ «О недрах» имеется свыше 10 отсылок к нормативным актам Правительства РФ, которые еще предстоит разработать. С ледует также учитывать, что в СССР действовало большое число нормативных актов, значительная часть которых не противоречит Закону РФ «О недрах». Эти материалы нуждаются в анализе, корректировке и утверждении.

Поэтому весьма актуальной становится проблема создания Горного кодекса РФ, построенного на единых принципах и учитывающего все достижения горного права России.

Рассмотрим теперь предложения по изменению отдельных статей законодательства о недрах:

1. В Законе очень слабо реализован принцип минимизации ущерба, наносимого окружающей среде при пользовании недрами. Для выполнения этого принципа должна быть переработана статья 35 Закона, в которой рассматриваются задачи государственного регулирования отношений недрои-спользования, поскольку в этой статье отсутствует задача обеспечения минимизации воздействия на окружающую среду при пользовании недрами.

Необходимо законодательно закрепить требования к обязательному проведению оценки природных условий, существовавших до начала периода пользования недрами, возможных изменений этих условий в процессе освоения недр и к необходимости проведения соответствующих защитных мероприятий.

Хотя в преамбуле Закона указывается, что он регулирует отношения, связанные с «отходами горнодобывающих производств», эта важнейшая проблема в Законе почти не рассматривается.

По данным Минприроды РФ ежегодно в стране образуется около 7 млрд.т отходов, из которых лишь 2 млрд.т (28%) находят применение в народном хозяйстве. Всего в отвалах и хвосто-хранилищах накопилось около 80 млрд.т твердых отходов.

В настоящее время отсутствует единая научно обоснованная система экологических требований к складированию и использованию отходов горнодобывающих производств. Это обуславливает чрезвычайно низкую эффективность мероприятий по защите окружающей среды от отрицательного воздействия на нее складируемых отходов.

Поэтому в Законе должны быть закреплены не только правовые нормы, обеспечивающие минимизацию воздействия на окружающую среду процессов размещения, хранения, транспортировки и использования отходов, но и система санкций за нарушение этих норм.

2. По оценкам специалистов стоимость разведанных и поставленных на государственный баланс полезных ископаемых составляет в настоящее время порядка 28 трлн. долл.

В связи с появлением частных горных компаний возрастает опасность хищнической отработки месторождений полезных ископаемых, в том числе и тех, чьи запасы в стране ограничены.

Для предотвращения этого законодательно должны быть закреплены требования обязательной экспертизы проекта освоения месторождения на предмет соблюдения полноты и комплексности извлечения полезных ископаемых при добыче и переработке и ответственности за нарушение правил полного и комплексного использования недр.

В Законе РФ «О недрах» необходимо предусмотреть и иные меры, позволяющие удовлетворять потребности страны в полезных ископаемых и обеспечивающие ее устойчивое положение на мировом рынке минерального сырья и энергоносителей. Прежде всего, это связано с повышением ответственности Геологической службы России за эффективность и качество разведки месторождений и получение достоверной информации для проектирования горнодобывающих и горноперерабатывающих производств.

Законодательно должны поощряться:

• инвентаризация уже разведанных месторождений полезных ископаемых и переоценка эффективности их разработки в современных рыночных условиях;

• освоение так называемых «техногенных» месторождений, т.е. отвалов вмещающих пород, складов забалансовых руд, хвосто- и шламохрани-лищ отходов перерабатывающих производств;

• разработка «малых» месторождений, т.е. месторождений со сравнительно ограниченными запасами полезных ископаемых, пригодных для удовлетворения потребностей в данном виде сырья одного или нескольких соседних регионов.

Реализация вышеуказанных предложений при разработке Горного кодекса России позволит более эффективно использовать ресурсы недр для удовлетворения потребностей общества.

ОСОБЕННОСТИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В ГОРНОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ АРГЕНТИНЫ

Политические и экономические перемены последних лет сделали Аргентину открытой для иностранного капитала. Специалисты отмечают значительные потенциальные возможности для развития горной промышленности в этой стране. Несмотря на обилие полезных ископаемых в Аргентине почти полностью отсутствует отечественная горная промышленность. Это является одной из причин резкого возрастания привлекательности этой страны для зарубежных инвесторов. Стабильность, надежность и прибыльность инвестиций обеспечены путем совершенствования правовой и налоговой политики. Значительное внимание в стране уделяется совершенствованию системы мер по охране окружающей среды и четкости изложения требований по их выполнению, а также всех аспектов частного предпринимательства. В Аргентине ведется большая работа по созданию новых законов в области горного дела. Например, установлен порядок учета природных ресурсов путем составления геологических карт. Устанавливают порядок разведки и эксплуатации месторождений в конкретных условиях. Например, максимальная площадь, на которой фирма может вести разведочные работы, возросла до 100 тыс.га.

омпании получили гарантии стабильности налогов в течение 30 лет. В течение указанного периода муниципальные, региональные и федеральные налоги по отношению к функционирующим фирмам не изменятся. Значительные налоговые льготы установлены для предпринимателей на период строительства. Материалы и оборудование, необходимые для создания предприятия, освобождают от импортных пошлин. Арендная плата не превышает 3% стоимости добытого минерального сырья. Особое внимание уделяют охране окружающей среды. Фирмы из доходов делают отчисления, необходимые и достаточные для выполнения мероприятий по предотвращению экологического ущерба и для рекультивации. Провинции имеют право назначать торги на право вести разведку и разработку отдельных месторождений. При этом запрещено обложение горных работ муниципальными налогами. Государство и провинции, являясь хозяевами недр, постоянно совершенствуют формальные процедуры взаимоотношений с предпринимателями. В стране проводится систематизация горной собственности путем регистрации и уточнения положения предприятий с помощью географических координат. Политика правительства по охране окружающей среды строится таким образом, чтобы не было нанесено ущерба национальной экономике и развитию регионов. В настоящее время в Аргентине уже создана достаточно четкая юридическая и конституционная система охраны прав на горную собственность. Владельцы собственности могут ее свободно передавать или продавать. Исключениями являются лишь отдельные особо важные предприятия. Если в Аргентине в 1989 г. действовали только четыре зарубежные фирмы, то сейчас здесь насчитывается 63 интернациональные. Суммарная площадь горных отводов этих фирм составляет 16 млн.га. Еще 50 фирм изыскивают наиболее благоприятные возможности вложения своих капиталов. Частные инвестиции в разведочные работы поднялись от 1 млн. в 1989 г. до 55 млн. долл. США в 1994 г., а разведочное бурение возросло в указанный период от 14 тыс. м до 200 тыс. м в год. Стоимость добытого минерального сырья рассчитывают поднять с 521 млн. долл. в 1995 г. до 1 700 млн. долл. в 1999 г.

Таким образом, Аргентина сделала решительный шаг по освоению своих недр. В стране созданы возможности детального изучения условий строительства горных предприятий и разработана надежная юридическая основа охраны прав предпринимателей.

Журнал "Горная Промышленность" №3 1996, стр.49