Повышение эффективности использования недр через сближение стандартов отчетности о запасах ГКЗ и НАЭН и реформирование закона «О недрах»

И.В. Эпштейн, член общества экспертов России по недропользованию (ОЭРН), действительный член Лондонского института материалов, минералов и горного дела (FIMMM)

Основная проблема российского недропользования - несоответствие устаревших механизмов государственного регулирования, унаследованных со времен социализма, современным рыночным условиям и просто здравому смыслу.

Российское законодательство, сделав поистине революционный шаг в 1990-е годы (речь о передаче прав на продукцию недр в частное пользование), на этом практически остановилось и ограничилось лишь косметическими поправками к нормам, разработанным для условий государственной, а не частной собственности. В результате пробуксовки реформы системы недропользования, растянувшейся уже более чем на 20 лет, до предела обострились ключевые проблемы российского недропользования:

  • отсутствие инвестиций: Россия уверенно занимает последние места в рейтингах инвестиционной привлекательности;
  • нерациональное использования недр: большинство предприятий ведет отработку по устаревшим кондициям;
  • отсутствие условий для восполнения минерально-сырьевой базы: какой смысл геологоразведочной компании вкладывать средства в разведку, если государство не гарантирует ей получение лицензии на открытое месторождение? И это происходит в условиях, когда от государственной программы воспроизводства минерально-сырьевой базы за счет госбюджета практически ничего не осталось. В итоге страна «доедает» месторождения, обнаруженные в прошлом веке, а новых значимых открытий практически нет. Как нет и условий для развития  юниорных геологоразведочных компаний и бирж, на которых эти компании могли бы привлекать инвестиции в геологоразведку.

Время – деньги.

В нашей стране до сих пор сохранился в первозданном виде механизм постановки запасов на государственный баланс. Он основан на утверждении государством постоянных на весь срок эксплуатации месторождения кондиций, по которым осуществляется подсчет запасов. Такой механизм был удобен при социализме, когда государство имело возможность долгое время поддерживать цены на продукцию недр и затраты на ее получение на относительно стабильном уровне.

Однако сейчас мы работаем в совершенно другой среде, где нужно быстро реагировать на изменение рыночных условий, корректировать кондиции для отработки запасов в соответствии с ценами и затратами сегодняшнего дня, а не 20-летней давности. Сегодня компании, котирующиеся на бирже, обязаны ежегодно опубликовывать свои обновленные Минеральные Ресурсы и Рудные Запасы по международным стандартам отчетности (например, по Кодексу JORC). Многие крупные зарубежные компании выполняют переоценку своей сырьевой базы два раза в год. Подобная частота обновления по стандарту ГКЗ невозможна в принципе.

Переоценка запасов по российскому стандарту ГКЗ как правило длится не менее года, иногда и более 2 лет. Таким образом, на момент получения протокола ГКЗ по обновленным запасам они не будут никому нужны: отчет для бирж уже неактуален и вести по этим кондициям реальную отработку невыгодно ни недропользователю, ни государству, которое недополучит налоги в бюджет.

В результате, компании, которые хотят привлечь частные инвестиции (государственных нет) в строительство, развитие или геологоразведку через биржи, вынуждены существовать в условиях двойных стандартов: стандарта ГКЗ и стандарта биржи. Но двойные стандарты, как известно, обходятся очень дорого не только недропользователю, но и государству.

Давайте посмотрим, сколько времени необходимо потратить в России на создание среднего по масштабам запасов горно-обогатительного предприятия:

  • от получения лицензии до бурения первой скважины – порядка 2 лет;
  • разведка с согласованием проекта и решением лесных вопросов – 2-3 года;
  • постановка запасов на государственный баланс – 1.5-2 года;
  • проектирование и получение необходимых разрешений – 1-1.5 года;
  • строительство – 1-1,5 года.

Итого с учетом совмещений 7- 8лет. Если бы аналогичный объект разведывался и строился вне России, то от получения лицензии до пуска в эксплуатацию в большинстве случаев срок был бы короче не менее чем на 2 года. Например, в Канаде на оформление лицензии на разведку достаточно двух недель, в сложных случаях – полгода (это максимум), а у нас почти 2 года уходит. Процедуры постановки запасов на государственный учет, а также утверждения нормативов потерь не существует нигде, кроме стран бывшего соцлагеря.

Если взять средний по масштабам запасов актив порядка 50т золотого эквивалента, по которому расчетное ЧДД могло бы составить порядка 300 млн $, то двухлетняя задержка в освоении на преодоление избыточных процедур обойдется потерями для бизнеса в объеме порядка 50 млн долл, а потери государства в виде недополученных вовремя налогов составят примерно половину от этой суммы (25 млн $). Добавим сюда еще и последствия от невозможности своевременного изменения бортового содержания и получим суммарные потери только на одном инвестпроекте порядка 100 млн долл (см. рис. 1) , а это ни много ни мало – треть от возможного дохода!Цена преодоления избыточных разрешительных процедур на усредненном инвестиционном проекте масштаба порядка 50 т AuУщерб от задержки ввода в эксплуатациюУщерб от задержки ввода в эксплуатациюРис. 1

Из чего складываются потери от нерационального использования недр? – Из-за отношения к руде не как к товару, ценность которого определяется рынком, а как к инвентаризационному «балансу/забалансу», оцененному раз и навсегда по так называемым «постоянным кондициям».

Следует отметить, что негативные последствия отработки недр по неактуальному бортовому содержанию могут иметь место как при отрицательном тренде изменения цен на металлы (когда цены падают), так и при положительном. Изменение тоннажа и средних содержаний в зависимости от бортового содержания

На диаграмме (см. рис. 2) – стандартные кривые распределения тоннажа (синяя линия) и содержаний (красная линия) в зависимости от бортового содержания (ось х). До недавнего времени мы находились в благоприятном ценовом тренде (зона между черной и зеленой линиями на диаграмме), когда была возможность перерабатывать рентабельно забалансовую руду. На месторождении  масштаба порядка 50 т золота на долю забаланса может приходиться порядка 15-20%, налог (НДПИ) с которых может составить порядка  30 млн $. Однако далеко не все предприятия начинают перерабатывать забалансовую руду или ее часть, ставшую рентабельной вследствие опережающего инфляцию роста цен на золото. Причинами тому могут быть как отсутствие избыточных мощностей или нежелание снижать среднее содержание в перерабатываемой руде, так и элементарная инерция мышления.

В случае же отрицательного ценового тренда (зона между черной и красными линиями на диаграмме) предприятие будет вынуждено в убыток перерабатывать нерентабельную минерализацию, либо (в зависимости от масштаба бедствия) оставлять балансовые запасы в недрах (что характерно для подземных работ), когда будет стоять вопрос о выживании. В последнем случае российский недропользователь для выживания вынужден нарушать закон («хищническая» отработка с оставлением балансовой руды «безвозвратно» в недрах, как это имело место в перестроечный кризис на многих рудниках), а западный недропользователь имеет полную свободу самостоятельного определения, что на каждый момент является рудой, а что породой. В случае переработки нерентабельной минерализации, которая в виде «балансовой» руды на самом деле является дополнительным разубоживанием, бизнес несет убытки  на бесполезную переработку этого разубоживающего материала и, кроме того, упущенную выгоду от непереработки соответствующего количества рентабельной минерализации. Ну а государство не получает с этой упущенной выгоды налоги, которые будут не менее, а в большинстве случаях и более, чем в ситуации благоприятного ценового тренда (от 30 млн долл).

Использование в законе «О Недрах» таких дефиниций, как «хищническая отработка», «безвозвратное оставление» в недрах балансовых запасов, является наследием былых времен, обусловленное нежеланием принять аксиому «что выгодно бизнесу, то выгодно и государству». Конечно, исключения из правил бывают, но они не могут носить массовый характер в силу объективных причин. Сегодня недропользователю для привлечения инвестиций необходимо привлечь акционерный капитал. Для этого надо стать публичной компанией. Чтобы не занижать  капитализацию, необходимо показать акционерам как можно более адекватные рынку ресурсы и запасы. Политика хищнического задирания бортового содержания никак этому способствовать не будет: понизится стоимость акций.

При подземной добыче вынужденное оставление в недрах нерентабельной на сегодня, но возможно рентабельной в будущем минерализации на западе есть результат отношения к руде как к живому товару, ценность которого определяется сегодня, а не вчера. При открытой добыче вся потенциальная минерализация с содержанием ниже безубыточного бортового содержания в большинстве случаев отдельно складируется. Да и в России, например, Полиметалл на одном из своих предприятий не только складировал всю минерализацию ниже бортового содержания в интервале 0.5-2.3 г/т, но и построил дополнительные мощности для переработки такой руды, хотя официально не обязан этого делать. Безвозвратных потерь в природе также не бывает: прогресс не стоит на месте, природа в любом случае истощается и завтра надо суметь рентабельно переработать то, что сегодня убыточно. И сегодня уже есть большое количество примеров разработки техногенных хвостов, отвалов, повторной разработки открытым способом месторождений, «хищнически» отработанных в прошлом подземным способом либо переработанных по дешевой, но низкоэффективной (по современной оценке) технологии.

Последствия применения критерия «бюджетная эффективность». По международному кодексу CRIRSCO, а также российскому кодексу НАЭН критерий эффективности определен так: «…доходы инвесторов в рамках проекта будут конкурентоспособными по отношению к альтернативным вариантам вложения капитала с сопоставимым уровнем риска»

В России же в практике ГКЗ критерием эффективности является бюджетная эффективность, несмотря на то, что данный параметр является всего лишь  индикаторным (вторичным), а относительное изменение бюджетной эффективности по конкурирующим вариантам бортовых содержаний ничтожно мало в сравнении с изменением коммерческой эффективности и находится много ниже уровня  точности расчетов (см. рис. 3).Рис. 3 Относительное изменение бюджетной и коммерческой эффективности по конкурирующим вариантам содержаний на 8 месторожденияхПочему? Дело в том, что с повышением бортового содержания запасы сокращаются, а вместе с ними сокращается  и налог на добычу (НДПИ, см. черную пунктирную линию на диаграмме рис.4), но налог на прибыль (красный пунктир) до определенной позиции растет. Таким образом, оба этих налога, составляющих в сумме бюджетную эффективность (синяя сплошная линия), с ростом бортового содержания компенсируют друг друга подобно ножницам, что и приводит к практически неизменной величине бюджетной эффективности по конкурирующим вариантам бортовых содержаний.Изменение бюджетной и коммерческой эффективности в зависимости от бортового содержания золотаОчень наглядной «лакмусовой бумажкой» оказалось одно из месторождений Полиметалла, по которому был заключен договор с НАЭН на предмет сопоставления стандартов ГКЗ и НАЭН.

На фоне роста цен на золото государство в лице ТКЗ не без некоторых оснований принимает решение, что можно ограничиться самым низким, но «доходным» бортовым содержанием (1.0 г/т), несмотря на то, что доходность при таком бортовом содержании близка к нулю (см. рис.5). Однако при этом бортовом содержании получена высокая себестоимость унции (более 1400 долл) и уже спустя полгода после утверждения запасов с такими показателями данное месторождение следует признать убыточным, а по оценке НАЭН картина явно лучше.эффективности по стандартам ГКЗ и НАЭНПричины:
- отсутствие критериев для выбора вариантов бортового содержания (БС) при запрете его аналитического расчета. Почти всегда за самое низкое БС принимаются «геологические границы», а самое большое БС сокращает запасы немногим более чем на треть (по правилу 10 процентного минимума тоннажа между вариантами). В результате оптимальный вариант БС оказывается вне рассмотрения. Это легко увидеть во многих ТЭО кондиций, когда в рассмотренных вариантах максимум ЧДД не достигается.

Подмена рыночных критериев эффективности индикаторным показателем бюджетной эффективности приводит к системному необоснованному завышению запасов за счет отнесения к балансовым запасам бедной нерентабельной руды.

Контроль полноты извлечения запасов. Посмотрим на эффективность системы контроля с позиций соотношения с точностью оценки балансовых запасов, которые являются базой для оценки потерь.

Наши знания о месторождении дискретны и зависят от густоты разведочной сети.

На предприятиях Полиметалла, по данным на 2010 г., на долю С1 приходилось порядка трети балансовых запасов, остальное – С2. Для этого случая по шкале Крейтора погрешность оценки  таких запасов составит более 50% (диаграмма слева на рис. 6). Допустимая погрешность результатов расчётов в зависимости от стадии проектированияОднако такая погрешность не соответствует современным требованиям проектирования (диаграмма справа), даже на самых ранних стадиях оценки (временные кондиции) и даже если бы все запасы были разведаны до категории С1.

Допустим, данные по Крейтору являются недостаточно объективными (хотя он является классиком советской геологии). Но и данные других отечественных авторов не кардинально отличаются от версии Крейтора. За последние полвека геологическая наука не стояла на месте и современные компьютерные методы оценки на основе блочного моделирования позволяют существенно сократить погрешность оценок до необходимого уровня. Однако внедрение современного инструментария на уровне ГКЗ растянулось на десятилетия и даже сегодня ГКЗ продолжает настаивать на сохранении традиционного способа в качестве эталона для оценки результатов блочного моделирования, что само по себе – нонсенс, и к тому же в силу неразумной потери времени стоит огромных денег и бюджету, и недропользователю.

Сохранение такой позиции продолжает оставлять Россию за бортом прогресса, а имеющиеся отдельные достижения происходят не благодаря, а вопреки позиции государства.

Даже в развивающихся странах сегодня вряд ли найдется хотя бы одно предприятие, где бы для горного планирования не использовалась оптимизация развития горных работ на основе блочного моделирования, геостатистики, условного моделирования и т.п. У нас подобное все еще является исключением, а не правилом, поскольку любая оптимизация будет идти в разрез с установленными государством постоянными кондициями.
Есть ли смысл нормировать первые проценты потерь, когда база (100% балансовых запасов) может «гулять» на десятки процентов (см. рис. 7)Допустимая погрешность результатов расчётов в зависимости от стадии проектирования

Совершенно очевидно, что обосновать отсутствие сверхнормативных потерь можно,  не нарушая никаких инструкций,  в рамках допустимой погрешности оценок величины прироста или неподтверждения  запасов по результатам эксплоразведки. Именно поэтому в России нет ни одного предприятия, которое бы платило штрафы за сверхнормативные потери (например, за 2011 год). Т.о. система фактически существует сама для себя, не принося реальной пользы.

А как реально можно контролировать полноту выемки? – Только находясь непосредственно на предприятии на месте участкового геолога и маркшейдера. Понятно, что поставить по два контролера в каждую смену на все предприятия не только нереально (их в таком количестве просто не существует, не говоря уже о дополнительной нагрузке на бюджет), но и  крайне нерационально, так как механизм постановки запасов на государственный баланс с его «постоянными» кондициями себя полностью изжил.

Дальнейшее сохранение запретительно-разрешительной системы учета запасов несовместимо с рынком и наносит существенный материальный ущерб бюджету государства, большая часть которого зависит от эффективности использования недр.

Как вырваться из этого порочного круга?  Уже очень давно назрела необходимость кардинального изменения закона «О недрах». Должен быть безусловно ликвидирован государственный контроль за полнотой извлечения запасов, от которого освобождены практически все страны мира, кроме России и бывших республик СССР. Госконтроль за полнотой извлечения запасов сегодня представляет из себя фикцию.

Государственная экспертиза запасов в нем должна быть замещена независимой с одновременной заменой стандарта ГКЗ на стандарт CRIRSCO. Например, по уже созданному российскому кодексу НАЭН. Однако на сегодня Кодекс НАЭН содержит пункт 21, сводящий все его преимущества практически к нулю, и из-за которого собственно Кодекс НАЭН до сих пор не востребован «При любых обстоятельствах и условиях, оценка запасов месторождений полезных ископаемых, находящихся на территории РФ, представляемая в составе Публичного Отчёта, должна базироваться на геологической информации Компании о запасах, прошедшей процедуру государственной экспертизы и утверждения в установленном  законодательством порядке».

В основу этого пункта  положен ложный постулат о равенстве результатов оценки по двум стандартам. Как следствие – легализация двойного стандарта на уровне национального Кодекса. Для отмены этого пункта необходимо ликвидировать разрешительно-запретительную систему учета запасов.

Приоритет стандарта ГКЗ над кодексом НАЭН (сначала –госэкспертиза, затем – оценка по Кодексу) дезавуирует значимость оценки по ГКЗ, сводя ее к чисто разрешительной процедуре, что подтверждает нецелесообразность ее выполнения. Полноценное признание Кодекса НАЭН в его нынешнем виде  биржами невозможно.Предложение по корректировке механизма конвертации стандартов

На рис. 8 в прямоугольнике справа иллюстрируется взаимная конвертация из стандарта НАЭН в стандарт ГКЗ и наоборот, положенная в основу кодекса НАЭН на основе постулата о равенстве оценок по обоим стандартам. Однако если отчет Компетентных лиц будет выполнен исключительно традиционным российским «ручным» способом по стандарту ГКЗ и затем конвертирован в стандарт НАЭН/CRIRSCO, то такая оценка не будет принята ни одной биржей, по крайней мере зарубежной. Причина: архаичность устаревшей методики.
Если же оценка по стандарту ГКЗ выполняется с применением современных компьютерных средств на основе блочного моделирования, то нет никакого смысла использовать непонятные мировому сообществу категории A, B,С1, С2 и P1. Разумней сразу пользоваться международными категориями, а возможность их механической конвертации в отечественные категории оставить только для пока еще не отмененной постановки запасов на государственный учет.

Тогда предприятие, чьи акции котируется на бирже, сможет честно отчитываться перед инвесторами по Кодексу НАЭН, а от государства получить разрешение на проектирование по стандарту ГКЗ.

Предприятия, еще не готовые к процедуре IPO (или не заинтересованные в этом), могут и дальше продолжать использовать только стандарт ГКЗ с прохождением действующих экспертиз. Поскольку в инвестициях нуждается большинство компаний, переход от стандарта ГКЗ к стандарту НАЭН может быть достаточно быстрым.

Изменение законов -  дело небыстрое. Если двигаться шаг за шагом, то и без изменения законов Минприроды имеет возможность предоставить недропользователю право самостоятельного выбора способа оценки месторождений: либо по стандарту ГКЗ через действующий механизм государственной экспертизы, либо согласно Кодексу НАЭН или иному кодексу семейства CRIRSCO через механизм независимой экспертизы.

В последнем случае постановку запасов на госбаланс и их последующую ежегодную переоценку можно поручить ГКЗ, которая самостоятельно и без привлечения недропользователя при необходимости откорректирует модифицирующие факторы, необходимые для конвертации запасов и ресурсов из международных категорий (НАЭН) в стандарт ГКЗ.

Это было бы простым, но крайне эффективным способом улучшения как эффективности горной промышленности, так и инвестиционного климата в России в целом.

Таким образом, предложения сводятся к следующему:

I этап – в Рамках действующего законодательства:

1. Министерству природных ресурсов проявить инициативу для исключения двойных стандартов оценки запасов, а именно:
а) предоставить недропользователю право самостоятельного выбора стандарта оценки запасов: традиционным способом (ГКЗ) или по Кодексу НАЭН/CRIRSKO;
б) для выбравших Кодекс НАЭН постановку запасов на государственный баланс осуществлять  на основе Отчета Компетентных Лиц по Кодексу НАЭН без проведения дополнительной государственной экспертизы. ГКЗ в срок не более одного месяца может собственным решением при необходимости уточнить коэффициенты конвертации из категорий НАЭН в категории ГКЗ. Исключить практику повторных экспертиз и требования дублирующей оценки традиционным способом.

2. ОЭРН и остальным учредителям НАЭН внести изменения в Кодекс НАЭН:
а) убрать из Кодекса НАЭН постулат о приоритете государственной экспертизы над независимой;
б) для ликвидации двойных стандартов и исключения дублирования блочного моделирования традиционным способом исключить конвертацию из ГКЗ в НАЭН
в) к забалансовым запасам относить Минеральные Ресурсы, являющиеся добавочными к Рудным Запасам

II этап: коренная переработка закона о Недрах:
ликвидация запретительно-разрешительной системы учета запасов, включая отмену избыточных функций государства по оценке запасов и установлению нормативов потерь;
-создание условий для возобновления МСБ, включая:
а) упрощение правил получения лицензии на разведку, включая ввод заявительного принципа («первым пришел, первым получил»);
б) выдачу лицензии на разработку первооткрывателю с правом ее свободной продажи;
в) разрешение пользования любыми фондовыми материалами, финансированными из госбюджета, без наличия лицензии на право пользования участками недр.

Ключевые слова: недропользования, российского, косметическими, поправками, разработанным, условий, ограничилось, нормам

Журнал "Горная Промышленность" №6 (111) 2013, стр.32