Совершенствование горного законодательства России и механизма его реализации
Е.И. Панфилов, профессор, д.т.н., ведущий научн. сотр. УРАН ИПКОН РАН, руководитель рабочей группы Отделения наук о Земле РАН по правовым проблемам изучения, освоения и использования ресурсов недр
Вместо введения
Многие из докладываемых положений специалистам известны, но я постарался предоставить их в обобщенном виде.
Наблюдается практика, когда прирост запасов достигается за счет их переоценки (о чем свидетельствуют данные, взятые из Госдоклада, 2007), или посредством постановки на баланс ранее списанных запасов. Но это не открытие новых месторождений, а простое продление срока службы горного предприятия.
Как видно из рис. 1, наибольшая часть прироста запасов достигнута их переоценкой.
Вместе с тем, следует отметить, что проблема воспроизводства минерально-сырьевой базы (ВМСБ) продолжает оставаться исключительно актуальной. Нами по материалам Госдоклада проанализированы результаты фактического прироста запасов и их добычи за 10 лет, с 1997 по 2007 гг. Они наглядно показывают (рис. 2), что превышение добычи над приростом запасов (даже за счет их переоценки) наблюдается по большинству полезных ископаемых, причем в значительных размерах, достигающих, например, по никелю 280%, олову 383%, цинку 630%, вольфраму почти 900%, а по бокситам – более 1300%.
О современном состоянии нормативно-правовой базы в недропользовании
Существующее горное законодательство, вследствие отсутствия стратегии и генерального плана своего развития, является наглядным примером так называемого «заплаточного» законодательного акта.
Действующий в качестве базового (не кодифицированного) ФЗ «О недрах», по общему мнению специалистов, ученых, бизнесменов и даже представителей органов государственной власти, не отвечает условиям современной экономики. Твердо проводимый МПР курс дальнейшего развития горного законодательства только путем внесения поправок (число которых приближается к двум десяткам) в ФЗ «О недрах» следует признать очень спорным, т.к. поправки по определению не меняют идейную сущность самого закона, в т.ч. касающиеся упорядочения системы управления горным производством. Поправки готовятся в министерстве, как правило, весьма ограниченным кругом лиц, имеющих смутное представление о горном деле, и еще более узким – в Государственной Думе, без обсуждения с экспертами и горнотехнической общественностью. Обычно они проходят упрощенную и ускоренную процедуру рассмотрения в Государственной Думе. В результате наблюдаются случаи, когда поправки принимаются с существенными ошибками, требующими исправления и чреваты негативными последствиями. Такие поправки и их недостатки рассмотрены на примерах 1 и 2.
Следует подчеркнуть, что поправка, касающаяся утверждения технических проектов на разработку месторождений полезных ископаемых (см. пример 1), предусматривает предварительное их согласование с федеральным органом управления государственным фондом недр, который создаёт комиссию, состоящую только из представителей исполнительных органов власти, а порядок подготовки, согласования и утверждения проектов устанавливается Правительством РФ.
Замечания и возможные последствия этой поправки приведены ниже. А давно ожидаемого недропользователями Постановления Правительства нет уже более года! Резюме: требуется поправка поправки!
В поправке 4 ст. 51 (см. пример 2) исключены имеющиеся в прежней редакции, пусть и не совсем удачно изложенные, нормы права по возможным источникам наносимого вреда. Ниже перечислены недостатки обсуждаемой редакции и возможные последствия ее применения. Резюме: требуется полная переработка поправки!
Следует отметить и другие недостатки, присущие ФЗ «О недрах». Так, в части, касающейся ВМСБ, законом не предусмотрено обязательное участие государства в поисково-оценочных работах, причем масштабный поиск полезных ископаемых фактически не стимулируется. Действующее ныне положение о вознаграждении за открытие любого месторождения (без учета его ценности, величины и значимости выявленных запасов или ресурсов и других факторов) в размере 50 тыс. руб. невозможно считать серьезным материальным стимулом.
В результате процесса приватизации геологоразведочных организаций происходит свертывание их деятельности, перепрофилирование либо проведение разведки лишь по высоколиквидным видам минерального сырья.
Инвестиционные возможности проведения геологоразведочных и добычных работ сдерживаются введением платы за геологическую информацию о недрах независимо от ее вида – первичная, отчетная, обобщенная, справочная (см. постановление Правительства РФ от 25 января 2002 г. №57). Методы ее исчисления не определены и, естественно, не узаконены, хотя есть намерения. Установлены лишь размеры платы: минимальный (10 тыс. руб.) и максимальный – в сумме «затрат государственных средств на геологическое изучение недр, в результате которого получена данная информация».
Отсутствует ответственность государственных органов власти за предоставление недостоверной горно-геологической информации.
У органов исполнительной власти субъектов Федерации отсутствует экономическая заинтересованность в геологическом изучении недр региона, поскольку их полномочия по недропользованию не только урезаны, но по многим позициям изъяты, вследствие чего потенциально выгодные для районов и муниципальных образований мелкие и средние месторождения даже не разведываются. Получаемые доходы от использования богатств недр почти целиком поступают не в региональный, а в федеральный бюджет.
Да и можно ли говорить всерьез о соблюдении региональных интересов, в т.ч. нарушенного конституционного принципа 2-х ключей, если за время работы Государственной Думы последних пяти созывов из внесенных субъектами Федерации 1302 законопроектов одобрено только 56, т.е. чуть более 4%?!
Регионы не могут даже распоряжаться геологической информацией, полученной за счет своих средств (!). Вопрос законодательно не урегулирован.
До настоящего времени отсутствуют принципы, методики и порядок предоставления количественных и качественных параметров геологической информации с учетом методов ее получения. Нет узаконенной методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых, основанной на горной ренте, что приводит к недостоверному определению их ценности (хотя в планах НИР МПР такая методика должна быть готова еще в 2005 году).
Законодательством не предусмотрено применение экономических санкций к недропользователям, нарушающим условия пользования недрами, в том числе санкций за преждевременную, умышленную консервацию месторождений полезных ископаемых. В нормах ФЗ «О недрах» отсутствуют меры по повышению экономической ответственности недропользователя за невыполнение инвестиционных обязательств и неэффективное использование предоставленных в пользование участков недр.
Законодательством не установлены требования к экономически эффективным технологиям добычи и обогащения полезных ископаемых, а также нормированию показателей их извлечения. Не предусмотрен также процедурно-процессуальный порядок обеспечения достоверного учета извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых. В результате потери бюджета составляют порядка 20–25 млрд. рублей.
Порядок получения права пользования недрами несовершенен и коррупциогенен.
Проиллюстрируем эти аспекты нижеследующими рисунками и диаграммами. Для упрощения изложения и прочтения материалов приняты следующие условные обозначения минерально-сырьевых ресурсов, объединенных в группы: жидкие и газообразные углеводороды – ЖГУ; уголь и сланцы?– УГ; руды черных металлов – РЧМ; руды цветных металлов – РЦМ; рудное золото – РудЗ; россыпное золото – РосЗ; драгоценные металлы и камни – ДМ; горнорудное минеральное сырье – ГРМС; горно-химическое минеральное сырье – ГХМС; неметаллическое минеральное сырье – НМС; техногенные минеральные месторождения – ТМ.
Анализ представленных иллюстраций дает возможность отметить:
- за 3 года государство получило почти 150 млрд. руб. от выплаты только разовых платежей (рис. 3);
- средняя стоимость лицензии, выданной без указания стартового платежа (Сп), оказалась почти на 80% меньше, чем со стартовым платежом (рис. 4).
При этом было выдано лицензий без указания стартового платежа (Сп) более 35%.
Наиболее высокую стоимость имели единичные лицензии по жидким и газообразным углеводородам (ЖГУ) – 6160 млн.руб. и горнохимическому минеральному сырью (ГХМС) – 3014 млн.руб. (рис. 5). Наименьшую стоимость – лицензии по техногенным месторождениям (ТМ) – 1 млн. руб. и россыпному золоту (РосЗ) – 2.7 млн. руб.
Следует отметить и другую особенность: почти 36% всех лицензий выданы при превышении стартовых платежей более чем в 1.5 раза (!) (рис. 6). При этом достигнуты и своеобразные рекорды. Так в марте 2008 года на Верхнекамском месторождении калиево-магниевых солей выдано 3 лицензии на разведку и добычу с фактическими разовыми платежами в размере: 35.14 млрд. руб., при стартовом платеже 1.4 млрд.руб. (превышение в 25.1 раз) – ОАО «Камская горная компания»; 16.802 млрд.руб., при стартовом платеже 0.62 млрд.руб. (превышение в 27.1 раз) – ОАО «Верхнекамская калийная компания» и 4.087 млрд.руб., при стартовом платеже 0.62 млрд.руб. (превышение в 6.6 раза) – ООО «Ковдорский ГОК». За 2008 год по всем видам МСР были выданы лицензии на общую сумму 56.029 млрд. руб., что составляет 62% от всех платежей.
Интересно выглядит статистика несостоявшихся торгов по видам МСР (cм. табл. 1). Данные табл. 1 показывают, что месторождения по жидких и газообразных углеводородов и россыпного золота приходится больше половины несостоявшихся аукционов.
Система лицензирования, как наиболее действенный рычаг государственного управления горным производством, не имеет своей программы, увязанной с требуемыми объемами, видами извлекаемых полезных ископаемых, сроками освоения месторождений на залицензированных участках. В начальный период (1995–2000 гг.) она была ориентирована в основном на конкурсную форму допуска к недрам, что позволяло иметь достаточно четкое представление о претенденте и доверять разработку месторождений наиболее профессиональным компаниям, но с 2004 г. произошел массовый переход на аукционы, то есть на состязание «денежных мешков».
Волна аукционного бума привела к появлению временных фирм, специализирующихся только на участии в торгах и выкупе лицензий за любую цену с целью их последующей переуступки, перепродажи, спекулятивным сделкам, особенно в районах действующих горнодобывающих предприятий, как правило, градообразующих и остро нуждающихся в пополнении сырьевой базы. Например, в Якутии и Башкирии 9 из 10 объявленных аукционов на золоторудные участки недр выиграли компании, не имеющие никакого отношения к геологоразведке или золотодобыче.
Действующая процедура согласования разрешительной документации, порядок подготовки, оформления и выдачи лицензий требует прохождения около 40 инстанций и занимает время до двух лет.
Не разработаны объективные критерии предоставления участков недр на условиях аукционов или конкурсов.
Процедуры общественной экспертизы условий лицензирования (лицензионных соглашений) не существует. Ознакомление с практикой проведения торгов показывает, что не редки случаи выдачи лицензии без проведения аукционов, а конкурсы объявляются чаще всего в случае наличия лишь одного участника, что, к сожалению, допускается ст. 13.1 ФЗ «О недрах».
В сфере налогообложения действует ФЗ «Об НДПИ» (гл. 26 Налогового кодекса РФ). Ущербность для государства этого закона, принятого вопреки категорической позиции РАН, других организаций, ученых и специалистов, осознана властными структурами, которые пытаются улучшить его содержание путем внесения поправок, нацеленных в основном на дифференциацию налоговых ставок и отмену налогов на начальных этапах освоения месторождений, т.е. введения так называемых «налоговых каникул».
Учитывая весьма твердую позицию федеральных органов исполнительной власти оперировать только усредненными показателями и невозможность преодолеть ее, инициативу дифференциации ставок следует приветствовать, но нужно ввести их в единый узаконенный методический подход, включив в него все виды полезных ископаемых.
Еще один очень важный момент. Принятая в ФЗ «О недрах» (ст.?30) правовая норма о ведении кадастра ресурсов недр, их кадастровой оценки – не выполняется. Но это же – исходная база, изначальный этап определения минерально-ресурсного потенциала, направлений его изучения, освоения и использования, принятия любых программ, планов и решений на любом уровне государственного или регионального управления. Другие ФЗ, касающиеся горной промышленности, отражают лишь небольшую часть горных отношений, возникающих в этой отрасли.
Приходится констатировать, что в последнее время существенно ухудшилось состояние полноты и качества разработки месторождений. Примеров множество: это и падение извлечения нефти до 28–30%, и продолжающееся сжигание попутного газа (довести его до 5% в ближайшие годы только административными мерами крайне сложно), и рост потерь твердых полезных ископаемых на карьерах с 3–4% до 12–15% и более, и недостаточно обоснованное списание запасов (Майское, Зун-Холбинское золоторудные месторождения), и стремление изъять из баланса запасов попутные компоненты. И наконец, недопустимо высокие нормативные потери калийных солей в Верхнекамьи, доходящие до 60–80%. Считаем, что этот объект требует особого рассмотрения на самом высоком уровне, прежде всего, с позиции геоэкологической безопасности всего региона.
Статья 23 ФЗ «О недрах» декларирует рациональное использование и охрану недр, а прямые нормы права отсутствуют.
В 2009 г. истек срок действия «Правил охраны недр», а «Технический регламент по безопасности добычи и переработке полезных ископаемых» не принят до сих пор. Если учесть последние внесенные поправки в ФЗ «О недрах», то эта важнейшая государственная проблема остается «без руля и без ветрил». Непосредственно связанная с ней не менее крупная, а может быть и самая крупная, и всеобщая проблема обеспечения геоэкологической безопасности недр и недропользования, частично отраженная в ФЗ «Об охране окружающей среды», по существу вообще не имеет правовой основы.
Таким образом, можно заключить, что в Российском горном законодательстве отсутствуют:
- комплексный программно-целевой подход к правовому регулированию горных отношений;
- кодификация, стратегия, системность, кратковременная и долгосрочная плановость разрабатываемых институциональных законов;
- единство и неразрывная связь горного и иных отраслей права, особенно гражданского, градостроительного, а также земельного, водного, лесного, экологического и других отраслей;
- максимально дифференцированный учет динамизма и природной изменчивости параметров ресурсов недр (георесурсов);
- упорядоченность в исчислении платежей, налогов и сборов, их стимулирующее, а не только фискальное содержание;
- скоординированность и взаимосвязь издаваемых разными ведомствами подзаконных актов и их чрезмерное количество, порождающее непомерный рост чиновничьего аппарата, излишние затраты бюджетных средств и рост и без того бесчисленного количества согласовывающих инстанций и различного рода справок и документов;
- конкретный механизм реализации законодательных и подзаконных актов, содержащий персональную ответственность лиц в государственном аппарате за своевременное и полное исполнение инструкций и принятых решений;
- действенный финансово-экономический инструментарий взаимоотношений государства и бизнеса, эффективного функционирования государственно-частного партнерства, гарантированного и законодательно оформленного обеспечения принятых обязательств, прежде всего в кредитно-денежной системе, стимулирование инновационных программ, реструктуризацию горных производств и технологий;
- правовое регулирование горных отношений, обеспечивающее рачительное и безопасное освоение и сохранение недр, включая организацию надлежащей единой системы наблюдений и контроля за недропользованием.
Кроме того, следует подчеркнуть, что успешное решение проблем развития горного законодательства сдерживается острой нехваткой квалифицированных кадров в области горного права (юридически не оформленного до сих пор) во всех звеньях цепи государственного аппарата управления.
Совершенствование горного законодательства России
В целях совершенствования законодательства предлагается принятие Горного кодекса РФ. В этом случае формируется кодифицированный правовой акт, который создает единое правовое поле в горном производстве в виде систематизированного и взаимоувязанного Свода законов о недрах и недропользовании, формирует рациональную схему государственно-частного управления в сфере изучения, освоения и использования минерально-сырьевых ресурсов недр.
Горный кодекс РФ позволит:
- целенаправленно, систематично и планомерно вести разработку структурируемых институциональных законов, всесторонне учитывающих специфические особенности объекта правоотношений – недр Земли;
- отразить все используемые виды георесурсов, способы, процессы и этапы их изучения, освоения, использования и управления; создать основы действенного экономико-финансового механизма координации деятельности бизнеса, определить критерии оценки его стоимости, учесть особенности акционирования горных организаций, их слияния, поглощения, банкротства;
- способствовать инвестиционной привлекательности горного производства;
- укрепить и упорядочить взаимосвязь с другими отраслями права.
Кодекс призван содействовать обеспечению стратегической безопасности государства, промышленной и экологической безопасности горного производства, охране окружающей среды, повышению эффективности использования богатств недр.
В соответствии с Горным кодексом формируется Свод горных законов по институтам горного права. Рекомендуемый перечень приоритетных законов приведен на рис. 7. Следует подчеркнуть, что по каждому из предлагаемых законопроектов имеется идейно-содержательная направленность.
В Горный кодекс входят как действующие, которые необходимо откорректировать или изъять, так и те, которые следует принять в первую очередь. Понятно, что список последних может и должен корректироваться и пополняться. Пакет важнейших законопроектов по континентальному шельфу – будущей нашей житнице углеводородов, да и других полезных ископаемых, вошел в особенную часть Горного кодекса и требует специального рассмотрения.
Следует отметить, что разработка Горного кодекса – это процесс эволюционный, модернизирующий российское горное законодательство, предусматривающий максимальный учет всего того, что имеется в действующих законах, прежде всего в ФЗ «О недрах».
Принятие Горного кодекса России, естественно, потребует внесения поправок в Земельный, Водный, Лесной и особенно в Налоговый и Градостроительный кодексы.
В последнем – Градостроительном кодексе – горное производство, характеризующееся особыми, специфическими, присущими только ему особенностями, по установленным требованиям фактически приравнено к любым иным сферам производственной деятельности, что породило массу трудно разрешаемых проблем, касающихся, прежде всего, горных отношений, т.е. отношений государства и предпринимательского сообщества.
Приходится констатировать, что ряд представителей федеральных органов власти, частных компаний, а также юристов, в той или иной степени причастных к разработке и/или экспертизе соответствующих нормативно-правовых актов, ошибочно считают, что Горный кодекс РФ следует принимать после принятия серии новых горных законов или путем постепенного преобразования ФЗ «О недрах» в Кодекс. Последнее утверждение привлекательно как для ведомств, причастных к горной промышленности, так и для недропользователей, т.к. не меняет устоявшихся, весьма спорных и даже ошибочных для нашего общества правовых норм. Нет необходимости разъяснять побудительные мотивы и причины такой позиции, одна из них – сохранение условий для коррупции.
Следует подчеркнуть, что вследствие несовершенства горного законодательства продолжается широкая практика так называемого «режима ручного управления», которую следует свести к минимуму. Все решения, принимаемые на любом уровне государственной власти, должны исходить из единого для всех правового поля. Наше гражданское общество созрело к такой парадигме.
Предлагаемые первоочередные мероприятия по совершенствованию горного законодательства и упорядочению системы управления горным производством
В числе первоочередных задач, требующих незамедлительного решения, целесообразно:
1. Модернизировать действующее горное законодательство, придав ему всеобъемлющий, планомерный, программно-целевой, системный характер и представить его в виде Свода институциональных федеральных законов прямого действия во главе кодифицированного закона – Горного кодекса РФ.
2. Разработать и принять на 3–5 лет в рамках частно-государственного партнерства программу подготовки свода таких законов по горному праву, которое необходимо юридически оформить самостоятельной комплексной отраслью права. Возможный (ориентировочный) перечень таких законов представлен на рис. 7.
3. Объединить экспертов комитетов Государственной Думы РФ, осуществляющих экспертизу законодательных актов, затрагивающих интересы минерально-промышленного комплекса страны, в единый общественный орган – Институт экспертизы по недропользованию, придав ему статус независимой организации в соответствии с Постановлением Минюста РФ. Результаты независимой экспертизы должны докладываться на заседании Государственной Думы РФ.
4. Пересмотреть существующую и подготовить более совершенную административно-организационную структуру в геологии и горном деле, повысив роль и ответственность государства в обеспечении рационального, комплексного и безопасного освоения ресурсов недр. С этой целью:
4.1. В соответствии с предложением Председателя Правительства РФ В.В.?Путина, высказанным им на встрече в ГКЗ, о необходимости создания «… централизованной, вертикально интегрированной системы управления минеральными ресурсами …» преобразовать «Роснедра» в самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, передав ему соответствующие функции Росимущества и подчинив его непосредственно Премьер-министру.
4.2. Выделить ГКЗ в отдельную государственную структуру, функционирующую при правительстве РФ, поскольку всесторонняя оценка народного достояния – богатств недр – прерогатива не одного МПР, а совокупности всех органов государственной власти, Федерации и регионов, причастных к горной промышленности, в т.ч. Минэкономразвития, Минфина, Минэнерго, Минпромторга, Минсельхоза, Агентства по имуществу и имущественным отношениям, Ростехнадзора, Росприроднадзора и других ведомств.
Наблюдающуюся тенденцию расширения функции ГКЗ за счет включения в ее деятельность экспертизы проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых следует считать необоснованной и противоречащей как ФЗ «О недрах» (п. 23.2), так и Постановлению Правительства РФ от 2 декабря 2009?г., разделившему эти виды экспертиз. Любому специалисту понятно, что главная цель ГКЗ – оценка кондиционности запасов и их подсчет, а экспертизы проектов – обеспечение с позиции интересов государства рациональное, комплексное и безопасное освоение ресурсов недр.
4.3. Постановлением Правительства РФ объединить властные структуры, осуществляющие контроль и надзор за экологически и технологически безопасным, рациональным и комплексным освоением недр в единый государственный орган – Горно-геологический надзор РФ.
4.4. Незамедлительно продлить в Минюсте срок действия существовавших до 2010 г «Правил охраны недр» до подготовки новых или утверждения разрабатываемого «Технического регламента…».
