Совершенствование правовой и научно-методической базы обращения и управления отходами недропользования
М.В. Рыльникова1, Д.Н. Олейник2, М.В. Цупкина1
1 Институт проблем комплексного освоения недр им. академика Н.В. Мельникова Российской академии наук, Москва, Российская Федерация
2 Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), Москва, Российская Федерация
Горная Промышленность №5S / 2024 стр.44-48
Резюме: Вопрос вовлечения отходов недропользования в эксплуатацию является достаточно серьезным, сложным и требующим особого внимания как со стороны государственных и надзорных органов, так и со стороны недропользователей. Его решение необходимо рассматривать системно с учетом всех взаимодействующих и влияющих факторов, возникающих при рассмотрении отходов недропользования в качестве одного из основных ресурсов в аспекте исследования возможностей промышленного использования. Одним из факторов, осложняющих вовлечение отходов недропользования в эксплуатацию с оценкой возможности их эффективного использования, является разночтение в понятийном аппарате в области управления и обращения с отходами. В исследовании обоснована необходимость ликвидации разночтений в части основной терминологии с добавлением и уточнением основных определений терминов за счет создания единого понятийного аппарата по управлению отходами недропользования. Систематизация, учет и оценка потенциала промышленного использования техногенных минеральных ресурсов должны подкрепляться правовыми основами государственного регулирования недропользования. Решение проблемы различного трактования одних и тех же понятий, либо утвержденных, либо отсутствующих в законодательстве, сдерживающего вовлечение отходов в эффективную эксплуатацию, должно быть обеспечено за счет приведения к единой терминологии, гармонизации с международной практикой обращения с отходами, которая будет задействована при издании различных нормативно-правовых и законодательных документов.
Ключевые слова: твердые полезные ископаемые, разработка месторождений, рациональное использование недр, охрана недр, отходы недропользования, ресурсный потенциал отходов недропользования, техногенные образования
Для цитирования: Рыльникова М.В., Олейник Д.Н., Цупкина М.В. Совершенствование правовой и научно-методической базы обращения и управления отходами недропользования. Горная промышленность. 2024;(5S):44–48. https://doi.org/10.30686/1609-9192-2024-5S-44-48
Информация о статье
Поступила в редакцию: 29.08.2024
Поступила после рецензирования: 08.10.2024
Принята к публикации: 15.10.2024
Информация об авторах
Рыльникова Марина Владимировна – доктор технических наук, профессор, главный научный сотрудник, Институт проблем комплексного освоения недр им. академика Н.В. Мельникова Российской академии наук, г. Москва, Российская Федерация; https://orcid.org/0000-0002-9984-5980; e-mail: Адрес электронной почты защищен от спам-ботов. Для просмотра адреса в вашем браузере должен быть включен Javascript.
Олейник Дмитрий Николаевич – советник руководителя Роснедра, первый заместитель Председателя ЦКР-ТПИ Роснедра, Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), Москва, Российская Федерация; e-mail: Адрес электронной почты защищен от спам-ботов. Для просмотра адреса в вашем браузере должен быть включен Javascript.
Цупкина Марина Владимировна – младший научный сотрудник, Институт проблем комплексного освоения недр им. академика Н.В. Мельникова Российской академии наук, г. Москва, Российская Федерация; e-mail: Адрес электронной почты защищен от спам-ботов. Для просмотра адреса в вашем браузере должен быть включен Javascript.
Введение
Актуальность вовлечения в сферу недропользования отходов горнопромышленного комплекса с введением их в эксплуатацию предусматривает все более крупномасштабное промышленное значение, что обусловлено наличием на территории Российской Федерации огромного количества складируемого в хранилищах различного рода техногенного сырья – отходов горно-металлургического комплекса. Актуальность постановки данной проблемы на государственном уровне связана с тем, что в России эффективное социально-экономическое развитие ряда регионов находится под угрозой в связи с истощением действующей минерально-сырьевой базы, а также загрязнением горнопромышленных территорий под воздействием накопленных отходов и расположением хранилищ на огромном количестве площадей сельскохозяйственного, промышленного, коммунального и иного назначения. В этой связи вовлечение в эксплуатацию сырья техногенных образований является безальтернативным условием устойчивого развития горнопромышленных районов.
Безусловная необходимость решения проблемы борьбы с накоплением отходов горной промышленности обуславливает важность разработки и принятия соответствующих мер, которые бы в совокупности способствовали снижению объемов накопления отходов за счет вовлечения в эксплуатацию текущих отходов и последующему эффективному использованию техногенного минерального сырья. Это обусловлено тем, что решение проблемы обращения с отходами недропользования сопровождается получением существенного эффекта от снижения вредного воздействия техногенных минеральных образований на окружающую среду при их ликвидации с последующей рекультивацией техногенно-нарушенных территорий и созданием благоприятного природно-техногенного ландшафта, адаптированного к особенностям горнопромышленного региона [1].
Вопрос вовлечения отходов недропользования в эксплуатацию является достаточно серьезным, сложным и требующим особого внимания как со стороны государственных и надзорных органов, так и со стороны недропользователей. А его решение необходимо рассматривать системно с учетом всех взаимодействующих и влияющих факторов, возникающих при рассмотрении отходов недропользования в качестве одного из основных ресурсов в аспекте исследования возможностей промышленного использования.
Постановка проблемы
Одним из факторов, сдерживающих темпы вовлечения техногенных георесурсов в промышленный передел, является двойное и неоднородное толкование понятийного аппарата как в законодательных нормах, так и в практике недропользования. Например, в 2010 г. Магаданская областная Дума обратилась в Государственную Думу РФ с инициативой упрощения доступа к техногенным россыпям и предложила свой проект федерального закона №386903-5 «О внесении изменений в закон РФ «О недрах» в части разработки техногенных россыпей». Депутаты Госдумы отклонили предложенный специалистами законопроект в первом же чтении, не осознав его важности для развития россыпной золотодобычи, и не только в Магаданской золоторудной провинции. Предлогом стало заключение Правительства РФ о том, что понятие «техногенные россыпи» отсутствует в российском законодательстве [2]. Хотя это, на наш взгляд, весьма слабое основание для отклонения предложения. Если ранее не было какого-либо понятия, значит, его надо законодательно ввести. Если это эффективно для экономики страны, значит, необходимо введение нового понятийного аппарата.
Таким образом, решение проблемы управления отходами недропользования должно начинаться с ликвидации разночтений в части основной терминологии с добавлением и уточнением основных определений терминов. Необходимо реализовать на практике утверждение единого понятийного аппарата по управлению отходами недропользования на базе существующих понятий с привязкой к действующим в настоящее время нормативно-правовым актам и иным документам, которые направлены на снижение объемов складирования отходов горной промышленности на территории нашей страны и повышение эффективности функционирования горнопромышленного комплекса.
Результаты и их обсуждение
Выполненный обзор современного состояния геотехнологий и работ, связанных с обоснованием терминов и понятий в области техногенных георесурсов, а также нормативно-правовых документов и актов позволил обобщить и уточнить ряд понятий, связанных с обращением и использованием отходов недропользования, задействованных в вопросе управления отходами недропользования в свете перспектив комплексного освоения недр, и соответствующих понятийному аппарату горного терминологического словаря [3].
Особое внимание следует уделить понятию «техногенное месторождение», поскольку на сегодняшний день обращение с техногенными минеральными образованиями определяется исключительно этим термином. При этом до начала разработки ценность техногенных образований не в полной мере подтверждена, исследована по единичным пробам и может быть установлена только в процессе разработки техногенного объекта с внедрением комплекса специально разработанных технико-технологических решений. Условия складирования и хранения техногенного сырья несопоставимы с условиями освоения природных месторождений твердых полезных ископаемых, поскольку они формируются под воздействием совершенно различающихся природных и техногенных явлений. Природные месторождения образуются в результате течения известных естественных геологических процессов с достаточно хорошо изученными закономерностями, техногенные образования, как правило, образуются в ходе хаотичного складирования отходов недропользования и подвергаются последующему природно-техногенному преобразованию под воздействием воздуха, осадков, эрозии, ветров и пр. Поэтому заблаговременно установить ценность техногенного сырья, складированного в хранилище, практически невозможно, неизвестно распределение ценных компонентов, минеральных форм их сосредоточения, технологических свойств, а следовательно, и невозможно определить эффективность эксплуатации, технологии добычи и переработки без проведения специальных исследований и изысканий. Без этого не может быть определена экономическая ценность вовлечения техногенного образования в эксплуатацию.
Месторождение – это природное скопление полезных ископаемых в земной коре или на земной поверхности, разработка которых по объемам запасов и качеству минерального сырья экономически целесообразна известными технологиями добычи и переработки.
Стандартизованные термины «техногенное месторождение» (ТМ) и «техногенное минеральное образование» (ТМО) приведены в ГОСТ Р 59071–2020 «Охрана окружающей среды. Недра. Термины и определения» 1, который является основополагающим по отношению к Закону РФ «О недрах» и устанавливает термины и определения в сферах отношений, возникающих у хозяйствующих субъектов, в том числе при распоряжении отходами добычи полезных ископаемых и связанными с ними перерабатывающими производствами. Термины, установленные стандартом, рекомендуются для применения в нормативно-правовой, нормативной, технической и проектно-конструкторской документации. В соответствии с указанным ГОСТом:
– «техногенное месторождение» – образованные в результате изучения, добычи, переработки и обогащения полезных ископаемых скопления отходов горнодобывающих, горно-перерабатывающих и энергетических производств, содержащих полезные компоненты и (или) полезные ископаемые, расположенные на поверхности земли или в горных выработках, или в хвостовых хранилищах, получившие в установленном порядке геолого-экономическую оценку;
– «техногенные минеральные образования» – скопления минеральных образований, горных масс, жидкостей и смесей, содержащих полезные компоненты, являющиеся отходами горнодобывающих и обогатительных, металлургических и других видов производств.
С 1 марта 2024 г. введены понятия: «техногенное месторождение» – отходы недропользования, образованные в результате пользования недрами иными лицами; «запасы техногенного месторождения» – запасы полезных ископаемых, поставленные на государственный баланс по результатам осуществления пользователем недр геологического изучения недр на участке недр, содержащем техногенное месторождение; а также уточнены требования, которым должен соответствовать участок недр, содержащий техногенное месторождение (постановление Правительства РФ от 09.10.2023 г., №1651).
Следует отметить, что в определении понятия «техногенные месторождения» ни слова не говорится о масштабе накопления отходов и необходимости и экономической целесообразности их извлечения известными технологиями, что противоречит установившемуся понятию «месторождение», приведенному выше. По факту к техногенным месторождениям можно отнести лишь те, которые изначально сформированы в заданном месте для последующего эффективного вовлечения в эксплуатацию с учетом накопления объёмов, формирования качественных и технологических свойств, физико-механических характеристик. По сути таких месторождений в России нет. Существуют лишь результаты научных проработок и опытно-промышленных испытаний подобных технологий, которые свидетельствуют о возможности их эффективной реализации.
Стандартом также уточняется понятие ТМО с учетом вида производства:
– «техногенные минеральные образования горнодобывающих производств» – отходы добычи твердых полезных ископаемых, образуемые в результате выделения твердых полезных ископаемых из горной массы в процессе их извлечения из недр (вскрыша, вмещающая порода, пыль, бедная (некондиционная) руда);
– «техногенные минеральные образования горно-перерабатывающих производств» – отходы переработки, образуемые в результате деятельности горно-обогатительных производств (хвосты и шламы обогащения) и (или) химико-металлургических производств (шлаки, кеки, клинкеры и другие аналогичные виды отходов металлургического передела);
– «техногенные минеральные образования энергетических производств» – твердые отходы, образующиеся в результате сгорания топлива при производстве электрической и (или) тепловой энергии генерирующими установками (золы и золошлаки).
Такое деление не говорит о ценности сырья, распределении и составе ценных компонентов, их состоянии в техногенном объекте и никак не влияет на выбор технологии добычи и переработки, утилизации сырья, определения перспектив рекультивации высвобождаемых территорий и тем более не способствует оценке экономической эффективности вовлечения в эксплуатацию.
Здесь уместно отметить, что все техногенные минеральные образования – это не отходы добычи и переработки минеральных ресурсов, а техногенные объекты, в которых накоплены или складируются вышеуказанные отходы.
В зависимости от сроков стояния они делятся на старогодние, заблаговременно уложенные в хранилища и хранящиеся в течение длительного времени, и эксплуатационные, находящиеся в эксплуатации в текущем времени. В зависимости от обводненного состояния и степени пригодности к последующей эксплуатации ТМО подразделяются на осушенные, затопленные, рекультивированные. Направление использования рекультивационных территорий определяется проектом рекультивации.
В силу вышеперечисленного стоит отметить, что под термином «техногенное месторождение» неправильно понимать экономически целесообразное к разработке скопление на земной поверхности отходов, являющихся собственностью недропользователя, который его сформировал, так как экономическая целесообразность может быть определена только в ходе специальных инженерно-геологических изысканий и технико-экономических и геологических исследований.
Далеко не всегда накопленные отходы ставятся на баланс учтенных запасов предприятия-недропользователя. При этом следует отметить, что отходы горно-перерабатывающих производств, в том числе с не полностью извлеченными полезными компонентами, являются частью «оплаченных» недропользователем запасов. По этой логике пользователь недр имеет право использовать их в целях, определенных лицензией, повышая тем самым полноту использования ресурсов базового месторождения. Однако действующим в настоящее время законодательством это не предусмотрено.
Кроме того, важно понимать, что термин «техногенное месторождение» необходимо использовать лишь в том случае, когда недропользователь понимает возможные направления и оценивает эффективность промышленного использования техногенного сырья: рудного для вторичного извлечения ценных компонентов, нерудного – для иных целей.
В связи с этим обратимся к необходимости введения содержания понятий «техногенный объект», «техногенный минеральный объект», «техногенное минеральное образование» и «техногенные россыпи», «техногенные минеральные ресурсы».
Техногенный объект – техногенно сформированное сооружение, связанное с технической и технологической деятельностью человека и, как следствие, оказывающее определенное воздействие на окружающую среду. К таким объектам недропользования относятся отвалы пород, различного рода склады и хранилища минерального сырья, выработанные пространства карьеров, разрезов, подземных рудников, емкости отвалов и прочих техногенных минеральных объектов.
Техногенные минеральные ресурсы – это накопленные запасы минерального сырья, представленного в отходах горно-обогатительного и металлургического производств, содержащие данные компоненты, которые в определенных условиях могут быть использованы в различных целях. Техногенный минеральный объект – это выделенные в пространстве и накопленные на поверхности Земли или в недрах в пределах горного отвода образования, содержащие техногенные минеральные ресурсы, потенциальная промышленная ценность которых, как правило, не ясна, для ее установления требуется проведение специальных инженерно-геологических и технологических работ.
Техногенное минеральное образование – это скопление на поверхности, либо в природных или техногенных полостях в недрах Земли, гидросфере запасов твердых или жидких продуктов, созданных в результате производственной деятельности человека в сфере недропользования, ценность и целесообразность промышленного использования которых должна быть установлена в ходе поисково-разведочных работ и технологических испытаний.
Техногенные россыпи – это отвалы, возникшие в период разработки, как правило, россыпных месторождений и содержащие россыпеобразующие металлы: золото, серебро, редкие и редкоземельные элементы.
Весьма часто в проекте разработки месторождения полезных ископаемых употребляется понятие «отходы недропользования», под которым понимается скопление минерального вещества на земной поверхности, не числящиеся на геолого-маркшейдерском и/или государственном статистическом учете в качестве перемещенных из недр балансовых, забалансовых, некондиционных основных и/или попутных полезных ископаемых (отвалы вскрышных и вмещающих пород, «хвосты» и шламы первичной переработки минерального сырья). Предполагается, что это те отходы, которые впоследствии уже точно не будут подвергнуты повторной переработке, хотя не понятно, почему надо отвергать эту возможность, исключать технический прогресс и игнорировать изменение интересов развития общества. Потом, отходы недропользования по своей сути, на наш взгляд, это все минеральные вещества, которые образуются в ходе освоения месторождений, но в настоящее время не могут быть вовлечены в эффективную эксплуатацию.
К отходам недропользования относятся склады забалансовых и некондиционных руд, отвалы вмещающих и вскрышных пород, хвостохранилища обогатительных фабрик, эфельные отвалы, пруды-отстойники, шламохранилища [4]. Ликвидация горнодобывающих предприятий с запасами балансовых, забалансовых, некондиционных основных и/или попутных полезных ископаемых, представляющих скопления минерального вещества на земной поверхности и числящихся на геолого-маркшейдерском и/или государственном статистическом учете, не допускается. Такие полезные ископаемые должны быть переработаны, реализованы либо списаны по результатам государственной экспертизы запасов, заключение которой принимается в качестве основания для перевода такого скопления минеральных веществ в отходы. Однако это условие часто не выполняется, так как по причине банкротства предприятие просто не в состоянии выполнять свою основную производственную деятельность, и тем более, ему не до ликвидации отходов. Таким примером являются хвостохранилища и неизвлеченные запасы Сибайского медно-колчеданного месторождения, где в результате самовозгорания сульфидных руд было принято решение о консервации подземного рудника с затоплением карьера, и, кроме того, в водах содержится повышенная минерализация ценных компонентов. В результате высоких затрат на ликвидацию последующей аварии предприятие-недропользователь выносит ходатайство о списании и переоценке запасов техногенно-измененного месторождения.
Важно также отметить двойное и неоднозначное толкование терминов в части обращения с отходами недропользования в Законе «О недрах» 2 и ФЗ «Об отходах производства и потребления» 3. В Законе «О недрах» под отходами производства и потребления подразумеваются отходы горнодобывающего комплекса и связанных с ним перерабатывающих производств, в ФЗ «Об отходах производства и потребления» – вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с Федеральным законом 4.
Кроме того, отсутствие в законодательной базе термина «техногенное образование» и «техногенный объект», по мнению многих специалистов, не позволяет нам использовать эти термины при совершенствовании нормативно-правового законодательства в части изменения положения по обращению с отходами горнодобывающего комплекса. Да и подход к определению отходов недропользования и горнопромышленных отходов тоже не един.
Стоит отметить, что произошло обновление понятийного аппарата в сфере отходов недропользования. В новой редакции от 04.08.2023 г. Федерального закона «Об отходах производства и потребления»5 уточняется, что понятие «отходы недропользования» используется в значении, указанном в части второй преамбулы измененного Закона РФ «О недрах» (в ред. от 12.12.2023), а именно: к отходам недропользования относятся вскрышные и вмещающие горные породы, шламы, хвосты обогащения полезных ископаемых и иные отходы геологического изучения, разведки, добычи и первичной переработки минерального сырья, содержащие и не содержащие полезные ископаемые и полезные компоненты при условии использования их в соответствии с целями, предусмотренными статьями 23.4 и 23.5 закона 6.
Заключение
Проблема обращения с отходами горнопромышленного комплекса приобрела значение ключевого фактора как для систематизации сформированных и вновь формируемых техногенных образований, оценки возможности разработки существующих техногенных образований с задачами доизвлечения содержащихся в них ценных компонентов, что способствует сбережению и воспроизводству природного минерального сырья, так и для гарантирования охраны недр, окружающей среды и экологической безопасности горнопромышленных регионов.
Систематизация, учет и оценка потенциала промышленного использования техногенных минеральных ресурсов должны подкрепляться правовыми основами государственного регулирования недропользования, способствующими использованию обобщенных данных для эффективного вовлечения отходов недропользования в качестве дополнительного источника пополнения минеральносырьевой базы страны, что обусловливает важность совершенствования системы управления отходами недропользования в России. В свою очередь, решение проблемы различного трактования одних и тех же понятий, либо утвержденных, либо отсутствующих в законодательстве, сдерживающего вовлечение отходов в эффективную эксплуатацию, должно быть обеспечено за счет приведения к единой терминологии, гармонизации с международной практикой обращения с отходами, которая будет задействована при издании различных нормативно-правовых и законодательных документов.
Список литературы
1. Олейник Д.Н. Проблемы обращения с отходами недропользования в России: перспективные решения, как основа снижения экологической нагрузки на горнодобывающие регионы и расширение минерально-сырьевой базы действующих предприятий. В кн.: Золото. Полиметаллы. XXI век: Устойчивое развитие в условиях внешних и внутренних вызовов: материалы 4-й Междунар. науч.-техн. конф., г. Челябинск, 27–30 марта 2024 г. М.: ИПКОН РАН; 2024. С. 122–124.
2. Таракановский В.И. Техногенные образования – важный источник пополнения МСБ для россыпных предприятий. В кн.: Золото. Полиметаллы. XXI век: Устойчивое развитие в условиях внешних и внутренних вызовов: материалы 4-й Междунар. науч.-техн. конф., г. Челябинск, 27–30 марта 2024 г. М.: ИПКОН РАН; 2024. С. 128–135
3. Трубецкой К.Н., Каплунов Д.Р. (ред.). Горное дело: Терминологический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М. Горная книга; 2016. 635 с.
4. Швабенланд Е.Е., Олейник Д.Н. Обобщение мирового опыта, тенденции и прогрессивные решения по вовлечению в эксплуатацию отходов недропользования. В кн.: Золото. Полиметаллы. XXI век: Устойчивое развитие в условиях внешних и внутренних вызовов: материалы 4-й Междунар. науч.-техн. конф., г. Челябинск, 27–30 марта 2024 г. М.: ИПКОН РАН; 2024. С. 124–127.
